Федерализм в государственном управлении

Вопросы данной темы принадлежат к числу самых сложных и дискуссионных в истории и теории российской государственности. Российская государственность имеет действительную уникальность (неповторимость), ибо те процессы миграции и взаимодействия многочисленных народов, которые происходили на данной территории евразийской равнины в течение по меньшей мере последнего тысячелетия, не обнаруживают себе аналогов нигде. Следовательно, и рассматриваться они должны как самобытные. Для теории особый интерес представляют исторические последствия этих процессов, поскольку именно они фиксируются в виде понятий и терминов, используемых для общения, описания, информационного обмена, обучения и передачи последующим поколениям.

Если не пытаться давним явлениям придавать современные очертания, что порой делается, то необходимо признать, что впервые проблема федерализма была поднята, обоснована, нормативно определена и организационно реализована "отцами-основателями" США. Как раз разъяснения проекта американской Конституции 1787 года Александром Гамильтоном, Джоном Джеем и Джеймсом Мэдисоном и получили наименование "Федералист". С момента своего возникновения эта проблема носила государственно-правовой характер и связывалась с построением и распределением государственной власти, принадлежащей народу. В своем исходе федерализм понимался как комплексное явление и рассматривался в виде сочетания формы демократии, механизма конституционного правления, структуры самоуправляющегося общества. Об этом написано достаточно много.

В трактовке современных авторов концепция американского федерализма состоит в следующем: "Каждая единица правления действует в соответствии с условиями и сроками, определенными в Конституции, которая служит правовой хартией, закрепляющей разделение и распределение полномочий в этой единице правления. Определение в Конституции сроков полномочий и условий их осуществления происходит в результате принятия конституционных решений; тот, кто осуществляет полномочия правления, не имеет власти устанавливать или изменять условия, закрепленные в Конституции. Ключевой признак демократии, по сути, заключается в том, что народ через процессы принятия конституционных решений контролирует разделение и распределение властных полномочий посредством конституционно-правовых механизмов".

С тех пор в более чем двадцати странах, где принято федеративное устройство, сущность федерализма сводилась и сводится к следующим положениям, если обобщить естественные особенности каждого государства. Это: конституционно закрепленная форма государственного устройства, при которой составные части единого государства (штаты, земли, провинции, республики, области и т.п.) обладают большим объемом самостоятельных полномочий по государственному управлению в различных сферах общественной жизни; конституционный принцип распределения государственной власти, принадлежащей народу, по вертикали, при котором каждый уровень организационной структуры, включая и местное самоуправление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограничивающий друг друга объем властных полномочий; конституционно согласованная составная часть механизма общественного самоуправления в целом и конкретно по уровням, поскольку федерализм предполагает осуществление власти народа через все организационные структуры; конституционная (и организационная) гарантия прав и свобод человека и гражданина, ибо только распределенная государственная власть способна как-то оберегать общество от попыток узурпации власти какой-либо структурой или личностью.

В истории России проблема федерализма возникла после Октябрьской революции 1917 года. О ней в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 12 января 1918 года было сказано так: "2) Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация (подчеркнуто мною. — Г.А.) советских национальных республик". На Третьем Всероссийском съезде Советов была принята также резолюция "О федеральных учреждениях Российской Федерации". Высказанные в данных документах идеи позже закреплены в Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 г., в которой во втором разделе в статье 11 устанавливалось следующее: "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще (подчеркнуто мною. — Г.А.), стоят областные Съезды Советов и их исполнительные органы.

Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику".

Намечались подходы к формированию федеративной российской государственности в форме Советов. Но они не получили практического развития. Пошло дробление некогда единой территории на национальные государства. Восторжествовал принцип самоопределения наций вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Скорее всего он имел свои объективные основания, ибо вовлекал в соответствующие процессы миллионы людей. В целом это очень сложный вопрос, относящийся к национальной проблематике, и он требует специального рассмотрения, чему посвящена большая научная литература. Здесь же идет разговор только о развитии идей и принципов федерализма.

Когда в 1922 году из четырех государственных образований (БССР, ЗСФСР, РСФСР, УССР), в числе которых было два федеративных, образовался СССР, то его, наверное по инерции, продолжали считать федеративным государством. Хотя в учредительных документах — Декларации об образовании СССР и Договоре об образовании СССР — речь шла о союзном государстве. И в последующем во всех конституционных актах Союза ССР вплоть до его разрушения за субъектами Союза ССР — союзными республиками — признавались государственный суверенитет и право свободного выхода из СССР. А это с юридической точки зрения признаки не единого федеративного государства, а конфедерации. Своеобразно выглядела и РСФСР, которая вроде бы считалась федерацией, но в ней к внутренним государственным образованиям относились лишь автономные республики, статус административных автономий имели автономные области и автономные округа, а остальные (и основные по населению и экономическому потенциалу) административно-территориальные единицы (края, области) управлялись, как в унитарном государстве, и более того, часто помимо государственных органов РСФСР напрямую союзными органами, так как преобладающая масса управляемых объектов считалась в союзном подчинении. Коротко говоря, все было соткано из серьезных юридических и организационных противоречий, что постоянно приводило к недоразумениям и напряжениям. Предоставлялась, не один раз, возможность исправить положение, четко и на демократической основе отработать государственно-правовые институты федеративного устройства СССР, но она так и не была использована.

Поэтому Россия только вступила на путь построения демократического, правового, федеративного государства. И многое на этом пути еще надо постичь, и немало "подводных камней" и "течений" предстоит преодолеть.

На пути становления России как подлинно федеративного государства сделано два важных шага, которые заслуживают осмысления. Прежде всего, это подписание в марте 1992 года Федеративного договора. Данный документ носит учредительный характер, поскольку впервые в истории России он был подготовлен и подписан на равноправной основе полномочными представителями органов государственной власти тех образований, которые выразили желание быть субъектами Федерации, и полномочными представителями федеральных органов государственной власти.

Это не было традиционное, идущее сверху вниз расширение прав или полномочий, а равноправное и компромиссное согласование интересов общих (федеративных) и особенных (субъектов Федерации). Заложена новая формула распределения, организации и реализации государственной власти, принадлежащей народу (принцип демократии), по всей территории страны. Не все поняли учредительную суть Федеративного договора, о чем будет речь идти ниже.

Второй шаг, практически продвинувший то, что было заложено в Федеративном договоре, — принятие посредством всенародного референдума 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. В ее тексте сформулированы нормы, которые создают необходимые правовые основы для становления России как федеративного государства в современной интерпретации данного понятия. Особое значение принадлежит тому юридическому факту, что Конституция признала, с одной стороны, равноправие субъектов Российской Федерации между собой (ч.1 ст. 5), а с другой — равноправие всех субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч·4 ст, 5). Это серьезный прорыв в демократизации государственного устройства, имеющий своим источником равные права и свободы человека и гражданина безотносительно места его проживания и специфических признаков.

Закрепление федерализма на уровне и в рамках Конституции Российской Федерации предполагает дальнейшее его развертывание и конкретизацию в конституциях и уставах субъектов Федерации. Причем проблема заключается не в простом повторении конституционных записей, что и не несет в себе большого смысла, ибо Конституция Российской Федерации имеет "высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации" (ч.1 ст. 15), а в выделении, осмыслении и нормативном регулировании особенного, а порой и уникального в жизнедеятельности равноправных и свободных людей на той или иной территории. Федерация состоится тогда, когда будут урегулированы все нюансы государственно-правового взаимодействия Федерации в целом и ее субъектов, федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов государственной власти субъектов Федерации и органов их местного самоуправления. Необходимо создание упорядоченного, внутренне согласованного правового пространства Российской Федерации как по горизонтали — на всей ее территории, так и по вертикали — между различными уровнями правового регулирования. Но здесь порой вызывает различное толкование такое правовое явление, как суверенитет, и это требует его теоретического анализа.