Правовое и организационное обеспечение государственной службы

В общественной мысли упорядочение основных вопросов заботы общества о персонале государственного управления справедливо связывают с таким социально-правовым институтом, как государственная служба. Со времен утверждения Петром Табели о рангах (1722 г.) и до Февральской революции в России существовала государственная служба, основанная на принципах монархии. В советский период государственная служба, охватывающая именно персонал государственного управления, так и не была создана. Отношения между работником (служащим) государственного органа и самим государственным органом регулировались трудовым законодательством. Служащий принимался и трудился в конкретном государственном органе со всеми вытекающими отсюда последствиями. В настоящее время существует мнение, поддерживаемое многими, о том, чтобы и на будущее сохранить модель отношений трудового найма в государственном аппарате, слегка модифицировав ее под государственную службу; лучше всего путем введения некоторых элементов последней.

Между тем когда говорится о государственной службе, то в виду имеются иные, не частно-, а публично-правовые отношения, состоящие в том, что поступивший в аппарат государственного управления находится на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у государства в целом. Человек служит государству, обществу, закону, а не тем или иным "своим" начальникам. Отсюда — новое качество правоотношений.

Государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе. Ключевое здесь слово "исполнение", которое означает не просто работу, измеряемую либо временем, отведенным на нее (по правилам внутреннего трудового распорядка), либо количеством прочитанных, подготовленных или подписанных документов и т.п., а формирование властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом, государственным органом и подлежащими его ведению управляемыми объектами.

Схематически в системе нижеследующих элементов: "государство — система государственных органов — государственный орган — государственная должность — государственный служащий — гражданин — общество — государство" государственная служба связывает государственную должность (которая относится к организационной структуре государственного управления — в данном случае), государственного служащего (принадлежащего к персоналу государственного управления) и гражданина (обслуживать которого призвано государство). Именно в таком контексте понимается и развивается государственная служба в большинстве демократических государств.

Везде цели государственной службы рассматриваются как упорядочение и повышение эффективности процессов формирования и реализации государственной власти и государственного управления, а также соединение ответственности за исполнение государственной должности с социально-экономическими гарантиями государственной службы. Важно, чтобы в организационно-правовом смысле была четкость, ясность и определенность в отношениях: между лицом, исполняющим государственную должность, и государством; между лицом, исполняющим государственную должность, и гражданином государства.

Государственная служба в государстве, в том числе в федеративном и при сильном местном самоуправлении, должна быть целостной, основанной на общих подходах и принципах. Это,— не сумма служб на различных уровнях и в различных подсистемах государственного аппарата, а единая государственная служба одному государству, ее создавшему, с соответствующим объемом и структурой. Она может быть по уровням: федеральной государственной службой, государственной службой субъектов Российской Федерации, муниципальной службой. Может делиться, условно говоря, на гражданскую государственную службу: в органах представительной, исполнительной и судебной власти; военную государственную службу: в армии и приравненных к ней структурах; специализированную государственную службу: в так называемых административных органах. Но в любом случае — это служба государству Российскому.

Существует вопрос о "контурах" (границах) государственной службы. Разумеется, что в государственном аппарате имеются государственные должности, отличающиеся политическим характером, с соответствующим способом замещения, и им следует придать особый правовой статус (как и лицам, их замещающим). Это — "верхним" граница государственной службы. Как уже отмечалось, многие виды деятельности в государственных органах относятся к вспомогательным, обслуживающим, организационнотехническим, и они вполне могут регулироваться трудовым законодательством. Здесь пролегает как бы "нижняя" граница государственной службы. Сама она находится между ними и охватывает профессиональное исполнение государственных должностей, связанных с реализацией компетенции государственных органов (функций власти и управления).

Политическая и государственно-правовая практика многих государств после второй мировой войны однозначно свидетельствует о том, что государственная служба необходима демократическому государству и составляет неотъемлемую подсистему правового государства. Ведь закон может быть лишь тогда выше субъективизма какой-либо личности, если в государстве действуют люди, которые специально подготовлены для этой цели и заинтересованы (во всех аспектах) в ее реальном осуществлении.

Государственная служба состоит из определенных институтов (совокупностей целей, функций, структур и процедур), призванных обеспечивать разрешение актуальных проблем государства и общества. В числе таких институтов можно назвать:

а) формирование общественно-политических и государственно-правовых предпосылок, поддерживающих реальную взаимосвязь государственного аппарата с жизнью граждан, его понимание, уважение и авторитет в общественном мнении;

б) определение квалификационных требований к государственным должностям, порядка их замещения и исполнения, форм и механизмов контроля за этим, составление реестра государственных должностей и обеспечение его практической реализации;

в) обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание государственного аппарата; классификация издержек по отдельным видам государственных должностей; оценка рациональности и эффективности затрат на государственный аппарат;

г) создание условий выявления и отбора людей для государственной службы на основе объективной оценки их общекультурных, профессиональных и личностных качеств; установление порядка прохождения государственной службы (перемещение, продвижение, аттестация, стимулирование, ответственность и т.д.), статистический учет государственных служащих;

д) поддержание в коллективах государственных органов такого делового и социально-психологического микроклимата, который бы гарантировал юридически описанное исполнение государственных должностей, способствовал бы творческому росту государственных служащих, благоприятствовал бы рациональным служебным отношениям;

е) организация системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; анализ актуальности программ обучения и оценка качеств выпускников; обеспечение взаимодействия между учебными заведениями и государственными органами.

Государственная служба, исходя из ее целей и функций, образует различные проблемные "блоки", каждый из которых имеет свое содержание и организационно-правовое разрешение.

Прежде всего это законодательное и иное нормативное регулирование государственной службы как самостоятельного социально-правового института со своими целями, функциями, организацией и механизмами управления. Посредством логически связанных правовых норм должны быть четко определены принципы, элементы и взаимосвязи государственной службы, поскольку из этого проистекают ее возможности и перспективы развития. Причем нужно согласованное, общее правовое "поле" в регулировании различных уровней и видов государственной службы. Везде актуальна сбалансированность между обязанностями, правами, ограничениями и ответственностью государственных служащих, с одной стороны, и, с другой — социально-экономическими условиями и гарантиями их службы. Следовало бы зафиксировать присягу как момент поступления на государственную службу и возникновения правоотношений между данным лицом и государством в целом. Очевидно, что правовое регулирование государственной службы составит систему нормативных актов, отвечающую соответствующим требованиям системности. Здесь предстоит большая теоретическая, политическая и нормативно-практическая работа, рассчитанная, если к ней подходить серьезно, не на один год.

Актуальной проблемой государственной службы, которая в истории России всегда была запутанной и плохо решаемой, является социологическое определение состояния государственного аппарата и его кадрового обеспечения. Ведь по большинству параметров, характеризующих государственный аппарат с точки зрения реальных общественных потребностей, в нем, по существу, нет достоверных данных, каких-либо моделей и измерителей. Многое оценивается субъективистски: одним аппарат кажется громоздким, раздутым, другим — слабым, недостаточным. Уже столетиями ведется критика государственного аппарата, но мало что делается по его анализу и совершенствованию.

До сих пор не обоснована "координатная" сетка, в рамках которой можно было бы объективно и справедливо по отношению к личности измерять набор (комбинацию) и уровень развития ее качеств, нет и демократических процедур анализа и оценки возможностей персонала государственного управления. Немало здесь делается произвольно, по наитию или "усмотрению", по знакомству и связям, хотя в мире по данному вопросу давно имеются необходимые методологии и методики. С каждым десятилетием государственное управление приобретает все большее значение для развития общества, и надо стимулировать и отслеживать приток в него лучших людей. Короче, в процессе формирования государственной службы следует заложить систему средств и процедур ее постоянного социологического мониторинга и выйти из лабиринта субъективистских суждений, размышлений и выводов по поводу того или иного аспекта организации и функционирования государства в целом и его аппарата—в частности.

Особое значение в структуре государственной службы принадлежит системе непрерывного развития государственных служащих. Сегодня имеется много данных (темпы роста научного знания, динамика обновления технологий, информационный "взрыв" и т.д.), которые свидетельствуют об одном: только для того, чтобы поспевать за временем (не отставать), человек должен всю свою жизнь напряженно развиваться в интеллектуальном отношении. Такую систему составляют, по меньшей мере, три группы элементов: формирующая роль коллектива государственного органа по месту службы (его повседневное социально-психологическое и профессиональное воздействие); структура сквозного (от поступления до выхода в отставку) профессионального роста каждого государственного служащего; участие общественного мнения в наблюдении за исполнением должностных функций и поведением государственных служащих. В целом это очень большая и комплексная проблема, требующая самостоятельного освещения.

В государственной службе должное место призвана занимать отработка структур и процедур (технологий) управления ею как сложной системой. К ним относятся: стандарты, реестры, нормативы исполнения государственных должностей, содержание экзаменов на замещение государственных должностей, правила аттестации, квалификационные характеристики различных категорий государственных служащих и многое другое. Актуальны структуры по разрешению служебных конфликтов в государственном аппарате. Если государственная служба формируется как единый социально-правовой институт в рамках Российской Федерации, то нужна и согласованная организация управления ею с соответствующими структурами на федеральном уровне, в субъектах Федерации и органах местного самоуправления. Важно заложить внутренние механизмы саморазвития и "подстройки" государственной службы под общественные запросы.

И, конечно, необходимо обоснование и введение в практику критериев социальной эффективности государственной службы, поскольку все общественные усилия и затраты по ее формированию приобретают смысл лишь тогда, когда она действительно повысит уровень государственного управления общественными процессами. Важно любые правовые акты и организационные действия в области государственной службы рассматривать и измерять под углом зрения того, какую они приносят пользу государству и обществу, как влияют на целесообразность и активность деятельности государственных служащих. Хотя внутри государственной службы реализуются ее собственные цели, сама она всецело призвана обслуживать потребности и интересы государства, общества и граждан.

Опыт многих стран доказал, что государственная служба способна обеспечивать решение целого ряда исторических, политических, социальных, экономических, информационных, праксеологических и других задач. Соединение ее как функционального явления с качественным персоналом государственного управления создает условия рациональности и гуманизации взаимоотношений между государством и обществом. Необходимо только, чтобы она была действительно государственной службой, а не ее имитацией или суррогатом.