Персональный состав и тенденции эволюции региональных элит в современной России

33.Эволюция взаимодействий федеральной и региональных элит в постсоветской России: содержание, этапы и перспективы. Факторы доминирования центра в отношениях с региональными элитами.

Учитывая то, что все эти вопросы связаны с федеративным устройством России, мы будем рассматривать их в одном ключе.

Основные политико-правовые параметры федерации в России определены в Главе 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя» и Главе 3 «Федеративное устройство» и согласуются с теорией и практикой федерализма. Статья 1 Конституции провозглашает РФ демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Согласно ч. 1 ст.3 Конституции РФ, демократический характер государства проявляется в том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ», осуществляющий эту власть «непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч.2 ст.3).

В соответствии с Конституцией РФ:

ü РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты равноправны;

ü Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство;

ü В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

ü По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе;

ü Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области;

ü Статус субъекта может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ;

ü Территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними;

ü Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия;

ü Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации;

ü В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся: обеспечение соответствия законов субъектов конституции; соблюдение прав человека, меньшинств; общие вопросы образования, воспитания; вопросы природопользования и охраны окружающей среды; установления общих принципов налогообложения на территории РФ и т.п.

ü Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным. Если возникает спор – главенство федерального закона.

ü Система органов государственной власти субъектов устанавливается самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

ü и т.д.

М.Г.Миронюк в книге «Современный федерализм» указывает, что, несмотря на невысокий уровень исходного согласия в обществе по вопросу о государственном устройстве новой России, Конституция РФ оказала решающее влияние на федеративный процесс и формирование системы власти в центре и в регионах, приостановив процесс фактической конфедерализации, чреватый распадом страны.

В российском конституционном дизайне присутствуют несколько аспектов, придающих своеобразие развитию федерации:

• сочетание национального и территориального начал, которое многие исследователи считают серьезной структурной проблемой на пути России к нормально функционирующему федеративному государству. С другой стороны, в полиэтничности российского федерализма некоторые политики и ученые видят залог устойчивости и жизнеспособности социума, распад которого с непредсказуемыми для федерации последствиями неминуем в случае ликвидации национальных образований;
• сочетание конституционного равенства с фактическим неравенством субъектов РФ: принцип равенства является базовым принципом идеальной модели федерации. В Конституции РФ одновременно зафиксированы два взаимоисключающих принципа: ч.1 ст.5 провозглашает принцип равенства субъектов РФ; в некоторых других статьях (чч. 2 и 4 ст.5, ст.64, ст.68) постулируется их разный конституционно-правовой статус (например, у республик в составе РФ – конституции, у всех прочих субъектов РФ – уставы), что означает признание различий в правах субъектов РФ. Федеративная практика также фактически исходит из разностатусности субъектов РФ, что проявляется в конкретном объеме полномочий республик, краев и областей в исполнительной и законодательной сферах;
• ассиметричность федеративных отношений: в результате того, что составные части федерации получили статус субъекта РФ, исходя не из экономических предпосылок, а по политическим, историческим и другим внеэкономическим мотивам, Россия представляет собой крайне асимметричную федерацию («федерацию «слонов» и «муравьев», по образному выражению В.А. Рыжкова).

Политическая составляющая федеративных отношений имеет два основных измерения:

1) влияние субъектов Федерации на политику федерального центра (официальный канал влияния – Совет Федерации);

2) влияние федерального центра на процессы, проходящие в регионах

Особенности федерализма в 1990х годах:

до середины 1990-х гг. политика центра характеризовалась постоянным отсутствием скоординированности действий ветвей власти на федеральном уровне. В период президентства Б.Н. Ельцина отношения центра и регионов, поддержка которых оказалась решающей в событиях октября 1993 г. и президентской кампании 1996 г., во многом определялись характером личных отношений между Президентом, Премьер-министром и другими ключевыми фигурами в Москве и руководителями регионов. Эта чрезмерная зависимость от личностного фактора в ущерб безличностно-рациональным и правовым началам – важная особенность российского федерализма периода президентства Б.Н. Ельцина;

второй особенностью российского федерализма периода президентства Б.Н. Ельцина является то, что после принятия Конституции процесс развития правовых и экономических основ федеративных отношений шел с постоянным замедлением (по причинам объективным, например, из-за необходимости внедрения и оценки эффективности принятых норм, и субъективным, вроде нежелания центра и регионов «играть по правилам»), что списывалось властями на воздействие переходных процессов и преподносилось ими как необходимая плата за политическую стабильность.

По характеру отношений с центром регионы РФ на протяжении 1990-х гг. можно условно подразделить на:

1) объективно мощные и сильные в отношениях с центром (Москва, Санкт-Петербург; Татарстан; Свердловская область, Нижегородская область, Тюменская область);

2) объективно мощные, но относительно слабые в отношениях с центром (Пермская область, Челябинская область);

3) объективно слабые, но субъективно сильные (Ингушетия, Кабардино-Балкария, Чечня);

4) объективно и субъективно слабые (большинство областей и автономных округов).

В терминах перераспределения властных полномочий происходившее в 1990–1999 гг. в России было хаотичной регионализацией (децентрализацией), переделом полномочий между федеральной и региональными элитами. В этом контексте Федеративный договор 1992 г. и двусторонние договоры центра и субъектов РФ не столько меняли отношения по поводу власти в стране, сколько фиксировали происходящие перемены. В целом, по мнению ряда исследователей (Н. Петров, В. Лысенко), хронологию осуществляемой разнонаправленными рывками трансформации государственного устройства России в 1989–1999 гг. можно представить следующим образом:

- 1989–1993 гг. – преимущественная децентрализация (процесс структурного «выламывания» России из СССР, достигший пика в 1991 г.; «суверенизация» республик и «парад суверенитетов»; подписание Федеративного договора);

- 1993–1996 гг. – сочетание децентрализации с централизацией (принятие Конституции РФ, заключение двусторонних договоров, начало «операции по наведению конституционного порядка» в Чечне);

- 1996 г. – период преимущественной децентрализации (ускоренное подписание договоров центра с субъектами РФ: из 18 договоров, подписанных в 1996 г., 11 приходятся на президентскую кампанию; 6 договоров были подписаны непосредственно Б.Н. Ельциным в ходе предвыборных поездок; в этот же период состоялась передача в управление частным компаниям крупных пакетов акций государственных предприятий ТЭК, горно-металлургической промышленности и др.);

- с конца 1996 г. по февраль 1998 г. – развитие централизирующей тенденции (активизация сторонников централизации во властных институтах: в Администрации Президента РФ, Государственной Думе, Конституционном Суде; ужесточение порядка внешних заимствований для регионов; персональное и институциональное усиление полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ, выразившееся в: создании в Администрации Президента управления по координации деятельности представителей Президента в субъектах РФ; принятии Положения о представителях Президента и создании при них коллегии руководителей федеральных органов; персональном обновлении корпуса представителей Президента);

- с февраля 1998 г. по декабрь 1999 г. – отступление от централизации, резкое падение управляемости страны и авторитета федеральной власти, вызванное неоднократными назначениями премьер-министров (в 1998–1999 гг. сменилось четыре главы правительства); «микроволны» централизации с приходом каждого нового председателя правительства: упорядочение межбюджетных отношений; показательные акции в отношении региональных элит: уголовное дело о коррупции в Курской области, расследование деятельности крупных региональных компаний («Татнефть», «Башнефть»), поддержка Кремлем мэров региональных столиц в их противостоянии губернаторам).

!!!! Можно сказать, что новый период в развитии федеративных отношений в России начался с 2000х годов, когда к власти пришел В.В.Путин: он взял курс на политику централизма (рецентрализация) и на укрепление вертикали власти.

Отказавшись от практики крайней децентрализации, доминировавшей в руководящих установках ельцинского периода и отвергнув проекты радикальной централизации, выдвинутые рядом политиков и политических партий, Путин предложил вариант умеренной централизации государственной власти, заключающийся в следующих направлениях:

- централизация федеральных органов власти;

- усиление эффективности института представителей президента;

- вывод высших должностных лиц субъектов Федерации из верхней палаты Федерального Собрания РФ;

- введение механизма ответственности выборных органов субъектов РФ и муниципальных образований.

Первое президентство В.В.Путина:

В процедурном отношении основное содержание административно-политической реформы В.В. Путина в 2000 г. сводилось к следующим пяти конкретным шагам:

- создание семи федеральных округов;

- реформа Совета Федерации;

- введение института федерального вмешательства;

- реформа системы местного самоуправления;

- укрепление единого правового пространства РФ

В числе основных результатов административно-политической реформы следует считать:

1) законодательное закрепление процедуры публично-правовой ответственности глав субъектов Федерации и глав местного самоуправления;

2) введение политических форм федерального контроля над деятельностью региональных и местных властей;

3) высвобождение большинства федеральных органов власти на местах из-под контроля глав субъектов РФ.

Второе президентство В.В.Путина:

В связи с данными трагическими событиями 4 сентября 2004 г. президент В.В. Путин обратился к нации. Он признал, что власти «не проявили понимания сложности и опасности процессов, происходящих в нашей собственной стране и в мире в целом», и государство оказалось неспособным на них отреагировать в должной мере. В ответ на эти вызовы президентом был заявлен «комплекс мер, направленных на укрепление единства страны».

13 Сентября 2004 г. на расширенном заседании правительства с участием глав регионов президент конкретизировал эти меры. Ниже приведены те инициативы, которые касаются сферы федеративных отношений:

1. Высшие должностные лица субъектов Федерации (губернаторы краев и областей, президенты республик) должны избираться по принципу формирования правительства России, то есть местными законодательными собраниями по представлению главы государства.

2. В России вводится пропорциональная система выборов в Госдуму. Речь идет об отмене избрания депутатов по одномандатным округам и переходе на голосование только по партийным спискам.

3. Создается Федеральная комиссия по Северному Кавказу. Ею будет руководить Дмитрий Козак, который назначен полпредом президента в Южном федеральном округе (ЮФО).

4. В структуре федерального правительства воссоздается упраздненное ранее министерство по национальной политике. Его главой назначен бывший полпред в ЮФО Владимир Яковлев.

Итоги:

Чрезмерные издержки процесса неконтролируемой децентрализации 1990-х гг., угроза расширения доморощенного и международного терроризма, бросающего вызов всему российскому обществу, поставили во главу национальной повестки дня вопрос об эффективности государства и его институтов и вынудили центральную власть пойти на радикальные шаги по дальнейшему реформированию политической системы (вроде отказа от прямого избрания глав исполнительной власти субъектов РФ). Пока рано говорить о том, что в России создается тем самым новая модель федеративных отношений, хотя очевидно оформление курса на централизацию, который в перспективе (если будет последовательным) может иметь далеко идущие последствия для процессов федерализации.

Региональные и федеральные элиты:

Частично мы касались этого вопроса, когда говорили об элитообразовании в России. Подробнее остановимся на этапах формированиях вышеназванных типов элит.

Как пишет О. Крыштановская в книге «Анатомия российской элиты», обычно выделяется четыре когорты региональных руководителей:

1. последняя советская когорта: первые секретари региональных комитетов КПСС на 1989 год;

2. постсоветские назначенцы: главы российских регионов на начало 1992 года, большинство которых были назначены Б.Ельциным на свои посты сразу после путча;

3. постсоветские избранники: главы субъектов РФ на 1997 год, когда политическая система, созданная Ельциным, пришла в относительную стабильность;

4. первый Путинский призыв: главы субъектов Федерации на 03.2002 года

!!!Механизм региональных выборов в новой России стал механизмом, который закрепил лидирующее положение политического класса. Конкуренция на региональных выборах если и происходила, то только между членами элиты, главным образом, между действующими главами парламента, региональной и городской администрацией. Несмотря на обновление персонального состава губернаторского корпуса, его структурные характеристики практически не изменились.

!!!Однако можно сказать, что в 2000х стала возрастать активность федерального бизнеса, а региональные промышленные группы стали вытесняться федеральными. Региональные элиты стали утрачивать статус федерального актора, а перспективного того или иного регионального политика стала зависеть от поддержки федерального центра.