Региональные избирательные системы в России

Современные региональные законодательные собрания, или, официаль­но, "законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ", есть один из элементов российского институционального дизайна, определенного Конституцией 1993 г. В подавляющем большинстве случаев это довольно слабые институты, заметно уступающие по влиянию исполнительной власти. Более того, многие региональные законодательные собрания институционально слабее Федерального собрания РФ. Если в Российской Федерации в целом действует президентско-парламентская система (хотя и с повышенными законодательными, полномочиями президента) [Shugart, Carey 1992; Remington 2000; Shevchenko, Golosov 200.1], то в регионах элементы двойной правительственной ответственности, как правило, отсутствуют или крайне ограничены. Другими словами, на региональном уров­не преобладают президентские формы правления, причем исполнительная власть наделена значительными полномочиями в области законодательства [Козлова, Кутафин 1998: 466-472].

Парламентские системы в регионах России не встречаются. Президентско-парламентские системы сохраняются преимущественно в республиках в составе РФ (например, в Башкортостане и Татарстане). Но и в этих случаях влияние законодательных собраний не столь уж велико, ибо именно в республиках чаще всего наблюдается концен­трация реальных политических ресурсов в руках носителей исполнительной власти [Гельман 1998]. Даже обладая институционально закрепленным вла­стным потенциалом, республиканские законодательные собрания редко спо­собны его реализовать.

Процесс избрания региональных законодательных собраний начался одно­временно с общенациональными выборами и конституционным референду­мом 12 декабря 1993 г., когда парламентами обзавелись десять регионов. Боль­ше всего выборов состоялось в марте 1994 г. К следующим общенациональ­ным парламентским выборам только три региона — Хакасия, Адыгея и Улья­новская область — не имели новых законодательных органов. Таким образом, с декабря 1993 г. по декабрь 1995 г. региональные легислатуры были избраны в 85 регионах. В республиках сроки их полномочий были, за некоторыми ис­ключениями, определены в 4-5 лет. В других регионах законодательные ассам­блеи избирались на два года. В течение второго электорального цикла выборы в за­конодательные собрания прошли в 84 регионах* (кроме Карачаево-Черкесии, Мордовии, Татарстана и Таймырского автономного округа, совместивших ре­гиональные выборы с общероссийскими 19 декабря 1999 г.). Сроки полномо­чий действующих ныне региональных легислатур — 4-5 лет, причем пятилет­ний срок становится все более популярным среди законодателей. Можно до­бавить, что с 19 декабря 1999 г. по май 2001 г. выборы состоялись в 38 реги­онах; к концу 2001 г. законодательные собрания нового созыва будут избраны в большинстве субъектов РФ, а к новым думским выборам (если те будут про­ведены в срок) — повсеместно, за исключением Кемеровской области.

Положение региональных законодательных собраний первого созыва в ин­ституциональной структуре регионов было весьма своеобразным. С одной сто­роны, эти ассамблеи нередко избирались в условиях ничем не ограниченного господства глав администраций, а их полномочия, как уже отмечалось, заметно уступали полномочиям носителей исполнительной власти. С другой стороны, в областях и краях они были единственными органами власти, получившими де­мократическую электоральную легитимацию. Кроме того, на них были возло­жены особые учредительные функции, связанные с разработкой и принятием региональных уставов. Кое-где это позволило ассамблеям первого созыва играть довольно заметную политическую роль. Конфликты между ветвями власти в ре­гионах продолжались, причем нередко в них участвовали те же самые лица, что ив 1991 — 1993 гг. Действительно, многие депутаты, политические репутации которых сложились в борьбе против ельцинских назначенцев, легко адаптиро­вались к новым институциональным условиям [Михайловская 1995].

В ходе второго электорального цикла ситуация изменилась, так как теперь законодательным собраниям пришлось сосуществовать с избранными глава-. ми исполнительной власти. К 1997 г. взаимоотношения между ветвями влас­ти стали более мирными, чем прежде, а политическое значение региональных законодательных собраний упало [Макфол, Петров 1998] — точнее, пришло к институционально обусловленной норме. Во многих регионах это было со­пряжено со становлением режимов, характеризующихся резким преобладани­ем элит, консолидированных вокруг носителей исполнительной власти, над прочими участниками политического процесса [Гельман, Рыженков, Бри 2000].

Действующие в России избирательные системы, до недавнего времени, за редким исключением, строились на принципе большинства.

В ходе первого электорального цикла "чисто" плюральная (простого большинства) система применялась в 56 регио­нах, а в ходе второго — в 50; соответственно, смешанные- системы с плюраль­ными компонентами действовали в 15 и 21 регионе. Напротив, мажоритарная система становилась все более редкой: в 1993 — 1995 гг. ее использовали "в чистом виде" семь регионов (Бурятия, Дагестан, Саха, Северная Осетия, Та­тарстан, Чувашия и Санкт-Петербург), а в 1995 — 1999 — только пять (Буря­тия, Дагестан, Тыва, Хакасия и тот же Санкт-Петербург); кроме того, в Крас­ноярском крае она явилась компонентом смешанной системы. Причины столь широкого распространения плюральной системы и отказа от мажоритарной едва ли правомерно всецело связывать с сознательной электоральной инжене­рией. Скорее, речь может идти о преобладающем влиянии федерального цен­тра на региональные электоральные институты в сочетании с подкупающей (в т.ч. в сугубо материальном смысле, ведь второй тур стоит денег) простотой плюральной формулы. Вместе с тем политические последствия обеих избира­тельных систем вполне поддаются экспликации.

В политической компаративистике принято считать, что плюральная си­стема сдерживает фрагментацию партийных систем путем постепенного сведения межпартийного соревнования к бинарному формату. В регионах же России партийные кандидаты — если таковые вообще есть — чаще всего соревнуются с независимыми [Пет­ров 1995; Slider 1996; Golosov 1997; Golosov 1999]. Стало быть, вопрос здесь состоит не в том, победит ли одна партия другую, а в том, есть ли партия, дающая своему выдвиженцу относительное преимущество над беспартийным соперником. Судя по результатам общероссийских и региональных выборов, с этой задачей справляются (хотя далеко не всегда) лишь коммунисты, а так­же местные "партии власти" и/или группы давления бизнес-элит, которые, впрочем, редко оформляются организационно. Другими словами, плюраль­ная система консервирует довольно типичную для регионального уровня российской политики картину, при которой в легислатуры проходят либо беспартийные ставленники исполнительной власти и бизнеса, либо выдви­женцы компартии. Обе политические силы получают, при этом весьма значительный бонус.

Таким образом; отказ от плюральной системы едва ли был выгоден региональ­ным элитам. С этой точки зрения вполне объяснимо, почему альтернативная ей мажоритарная система использовалась лишь в немногих регионах, подавля­ющая часть которых — национальные республики. "Известно, что мажоритар­ная система в принципе побуждает различные политические силы к созда­нию коалиций и противодействует избранию экстремистски настроенных кандидатов [Farrell 1997: 39-58]. В России, однако, эти закономерности про­являются в крайне модифицированном виде. Преимущества мажоритарной системы для исполнительных элит особенно очевидны в ситуации, когда во втором туре гарантирована победа "управляемого" кандидата над оппозици­онером; А такие гарантии дает лишь предсказуемость электората, что, собст­венно говоря, и наблюдается в республиках. Не случайно мажоритарная сис­тема сохранилась в Бурятии и Татарстане, а в Тыве была даже восстановлена после консолидации регионального режима. Не случайно и то, что от нее от­казалась исполнительная власть Чувашии, пойдя на сознательную актуализа­цию электоральной конкуренции, дабы избавиться от оппозиционной легис­латуры.

Иными словами, господствующая на региональном уровне электоральная формула прямо препятствовала становлению российской партийной системы.

Принятие в 2002 году нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ознаменовало начало качественно нового этапа в формировании в России региональных избирательных систем.

Согласно ст. 35 п. 16 данного Закона, не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями и блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, т. е. по пропорциональной избирательной системе.

С одной стороны, это говорит об унификации федеральными властями правил региональных выборов. Обычно в федеративных государствах составляющие их субъекты сами решают, какой тип избирательной системы и какие избирательные механизмы использовать при выборах региональных органов власти. Подобного подхода придерживалась и Российская Федерация до 2002 г.

Тем более стоит учесть тот ньюанс, что региональные власти долго сопротивлялись данному нововведению. Согласно федеральному закону, переход к смешанному принципу формирования региональных парламентов должен был произойти не сразу. До 14 июля 2003 г. был установлен переходный период, в течение которого региональные законодатели должны были привести законодательство субъекта РФ в соответствие с новыми положениями федерального закона. Согласно переходным положениям (п. 5 ст. 80), норма п. 16 ст. 35 становится обязательной только на выборах, назначенных после 14 июля 2003 года.

Это положение позволило властям тех регионов, где с ноября 2002 г. по апрель 2003 г. проходили выборы региональных легислатур, игнорировать попытки навязать им списочные выборы и продолжать делать ставку на формирование беспартийных, построенных по кланово-корпоративному признаку органов власти. Ни в одном из этих регионов (среди них город Санкт-Петербург, Краснодарский край, Ростовская область, республики Башкортостан, Коми, Удмуртия) пропорциональная система не была введена для ближайших выборов. Таким образом, в этих регионах введение смешанной системы откладывается на 4 – 5 лет (к примеру, в Башкирии она должна будет применяться только в 2008 г.).

В последние годы даже тем регионам, где правящие группировки не желали проводить выборы по спискам пришлось принимать законы, вводящие смешанную избирательную систему, и искать новые варианты сохранения своих властных полномочий.

С другой стороны, федеральный закон оставил для регионов свободу выбора по следующим основным направлениям:

• численность депутатского корпуса;

• размер избирательного барьера и возможности его снижения;

• правила формирования списка, единые или разбитые на группы;

• выбор между закрытыми и открытыми списками;

• методика распределения депутатских мандатов.