Акты «мягкого права» (рекомендации, заключения), их назначение и сфера применения. Делегированные и имплементирующие (исполнительные) акты. Иные правовые акты

Несмотря на широкое распространение в сфере международных отношений, существование «мягкого права» все еще подвергается сомнению. Дискутируется сам факт существования «мягкого права» и его природа. Тем не менее, реальность такова, что государства охотно используют «мягкое право» и четко разделяют обязательства, вытекающие из международно-правовых актов и из актов «мягкого права».

 

Акты «мягкого права», не являясь источниками международного права в смысле ст. 38 Статута Международного Суда ООН, способствуют развитию международного права, обогащая его и расширяя его рамки. В некоторых отраслях международного права акты «мягкого права» являются широко распространенными. Это, как правило, новые отрасли права, которые сформировались во многом благодаря «мягкому праву» (право охраны окружающей среды, космическое право).

 

Юридически необязательные международные акты использовались государствами уже давно, но принятие Устава ООН и все, последовавшие за этим, изменения в международном праве существенно отразились на эволюции «мягкого права». В настоящее время этот процесс продолжается и можно наблюдать несколько интересных тенденций.

 

С самого начала акты «мягкого права» использовались как способ регулирования международных отношений, позволяющий избежать международно-правовой ответственности. Исполнение таких актов осуществлялось путем добровольного следования их положениям. В последние десятилетия все более заметны попытки государств придать более действенный характер актам «мягкого права». Это выражается, с одной стороны, в том, что государства стремятся создать такие условия взаимодействия, когда неисполнение норм «мягкого права» влечет неблагоприятные экономические, политические последствия, а их исполнение, напротив, приносит пользу. С другой стороны, все чаще стали создаваться различного рода механизмы мониторинга, следящие за выполнением государствами актов «мягкого права».

 

Усиление эффективности «мягкого права» вызывает и противоположную реакцию. В некоторых случаях государства пытаются избежать включения в такие акты обязательств, выполнение которых может составить для них в будущем проблему. Поэтому большое внимание оказывается формулировке положений актов «мягкого права», выбору языковых средств. В этих же целях делаются интерпретирующие заявления, т.е. используются средства, характерные для права международных договоров (такая практика особенно характерна для США).

 

Одним из новых направлений использования «мягкого права» является формирование на его базе международных межправительственных переговорных форумов (Международный форум «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество», Кимберлийский процесс и т.д.), В настоящее время в некоторых регионах мира межправительственные форумы даже становятся предпочтительной формой сотрудничества. Факт создания на основе акта «мягкого права» и необязательный характер решений в рамках таких объединений позволяют легче находить совместные решения государствам с различными политическими, социальными, экономическими интересами и культурными традициями.

 

Заслуживает особого внимания и изучения процесс институционализации, происходящий в рамках таких форумов.

 

Организационная структура подобных объединений становится все более похожей на структуру международных организаций. Кроме этого, такие свойства, как самостоятельное, от своего имени взаимодействие с международными межправительственными организациями, осуществление контрольных функций в отношении государств-участников и т.д. позволяют говорить о наличии у некоторых форумов ограниченной международной правосубъектности. В литературе даже появился термин «параорганизации» для характеристики таких объединений. Иногда на их базе создаются и полноценные международные межправительственные организации (например, ЮНИДО, ШОС).

 

Тщательного изучения требует тесная связь «мягкого права» с международным правом. Несмотря на то, что наблюдаются существенные отличия в способах и процессе формирования «мягкого права» и «твердого права», и то и другое представляет собой разновидность социальных норм и является результатом деятельности государств. Это, с одной стороны, позволяет международному праву устанавливать определенные рамки для «мягкого права», а, с другой стороны, позволяет «мягкому праву» оказывать влияние на развитие и совершенствование международного права.

 

В науке нет единого подхода к «мягкому праву». С самого начала под «мягким правом» разными исследователями понимались различные по своей природе явления. Одни применяли определение «мягкое право» для обозначения норм международных договоров, не содержащих четких положений и обязательств. Другие (таких большинство) относили к «мягкому праву» акты, не являющиеся юридически обязательными, но обладающие высокой морально-политической силой. Третьи объединяли в рамках «мягкого права» и то и другое.

 

Выработать в этой сфере единый подход довольно трудно, так как «мягкое право» явление сложное. Разнообразие актов, в которых выражается «мягкое право», затрудняет их классификацию. Они отличаются не только по форме (резолюции международных межправительственных организаций, политические соглашения, коммюнике и т.д.), но и по содержанию. Даже в рамках одного документа можно обнаружить разнородные нормы, в том числе и правовые.

 

Из-за отсутствия единообразного понимания «мягкого права» возникает и его критика. Во-первых, критикуется применяемая в рамках концепции «мягкого права» терминология. Однако, при всей специфичности терминологии, автор настоящей работы считает, что выражения: «мягкое право», «норма «мягкого права» являются устоявшимися. Во-вторых, высказываются мнения, что «мягкое право» размывает границы «твердого права», «размягчает» его. Между тем, как показывает практика, влияние «мягкого права» на международное право скорее положительное, чем отрицательное. Значение «мягкого права» подчеркивается на самом высоком уровне. Так, Генеральный Секретарь ООН Кофи Аннан в п. 12 Доклада «Осуществление Декларации тысячелетия ООН» (2004) заявил: «Более чем когда бы то ни было ранее мировое сообщество нуждается в эффективных рамочных нормах поведения государств» 1. Роль «мягкого права» в международных отношениях все более возрастает, причем государства используют его в самых разных сферах. Эта тенденция усиливается и будет продолжаться.

 

Делегированные акты – новый, ранее не предусматривавшийся подвид нормативных актов в ЕС. Они также наделяются силой закона, но только в четко оговоренных условиях и на ограниченное время. Ответственность за них возлагается непосредственно на Совет и ЕП, то есть на законодателя, а не на правительства. Ст. 290 (бывшая ст. 249 В), пункт 2, Договора о функционировании Европейского Союза (ДФЕС), являющегося частью Лиссабонского договора, позволяет законодателю делегировать Комиссии власть по принятию квазизаконодательных актов общего применения, дополняющих или поправляющих некоторые (не слишком значимые) элементы законодательного (базового) акта. Данное положение не требует выработки какого-либо обязывающего инструмента вторичного законодательства, то есть оно достаточно само по себе. Комиссия несет ответственность за подготовку и принятие делегированных актов, а Совет и ЕП – за их тщательную проверку11.

Лиссабонский договор, не отменяя комитологию в принципе, не подразумевает ее действия в отношении актов так называемого делегированного законодательства (квазизаконодательных), одновременно введя на этот случай новые механизмы контроля над Комиссией ex post. В ст. 290 по этому поводу читаем, что:

а) Европейский парламент или Совет вправе принять решение об отмене делегирования Комиссии полномочий по дополнению базовых актов или внесению в них поправок (если они применяются ею некорректно);

б) делегированный акт может вступить в силу, только если в течение срока, установленного базовым актом, Европейский парламент и Совет не выскажут против этого своих возражений.

Процедура принятия Комиссией делегированного акта как таковая четко не определена, что дает ей больший простор для маневра, чем в случае применения формализованной комитологической процедуры. Без сомнения, ЕК должна будет консультироваться при его выработке с экспертами отдельных стран (в интересах успешной имплементации), но у них не будет при этом ясной институциональной роли. Попутно возрастает риск неконтролируемого лоббирования (в случае комитологии эти консультации проходят по четким правилам).

В то же время предусмотренные механизмы контроля над Комиссией являются более строгими, чем при использовании комитологических процедур, причем Европарламент или Совет могут лишить Комиссию доверия, действуя каждый по отдельности. ЕП должен принять такое решение большинством от списочного состава, а Совет – квалифицированным большинством голосов. В договорной статье не уточняется, на каком именно основании законодатель может ex post возражать против делегированного акта, что дает законодателю дополнительную свободу рук. Однако, по сравнению с обычной законодательной процедурой, в данном случае предусмотрен и более жесткий наднациональный формат принятия решений, так как ни Совет (отстаивая национальные интересы стран-участниц), ни ЕП (защищая интересы европейских граждан) не могут вносить в акт, подготовленный Комиссией, собственные поправки.

Понятно, что делегирование квазизаконодательных полномочий ЕК продиктовано потребностью преодоления случаев неспособности государств-членов договориться между собой в рамках Совета по поводу конкретных правил регулирования рисков (продовольственной безопасности, финансовой стабильности12), возникающих на едином внутреннем рынке (ЕВР). С одной стороны, у стран-участниц есть общая заинтересованность в ЕВР, так как все они выигрывают от интенсификации взаимной торговли при отмене всяческих барьеров, разделявших прежде национальные рынки. С другой стороны, ЕВР может накладывать существенное, непропорциональное бремя на «домашние» отрасли промышленности или потребителей отдельных стран. Каждое государство в отдельности предпочло бы поэтому пользоваться выгодами от функционирования ЕВР, свободно экспортируя свои конкурентоспособные товары в другие страны ЕС, но при этом прикрывая от импорта национальный рынок и «своего» потребителя. Однако если каждый из членов ЕС реализовал бы в результате такие свои предпочтения, что осталось бы от ЕВР в целом?

В ЕС пытаются преодолевать подобные неувязки в опоре на принцип взаимного признания и режим частичной гармонизации, что, как можно убедиться на приведенном выше примере с регулированием ГМО, иногда ведет к политизации споров вокруг экспертных выводов и мешает работе комитологии. Делегированные акты как будто сулят выход из тупика в подобных сложных случаях за счет отказа в процессе регулирования от комитологии как таковой в пользу более жесткого наднационального решения.

В то же время в случае с делегированными актами законодатель (Совет и ЕП) передает Комиссии полномочия принять меры, которые он в принципе мог бы одобрить сам. Поэтому логично, что именно Совет и ЕП контролируют то, как Комиссия намерена воспользоваться делегированными ей полномочиями. В случае же с актами по имплементации контекст остается иным. Комиссия выступает не как квазизаконодатель, которого ценят за то, что он способен абстрагироваться от частных интересов. Она, как и прежде, участвует в исполнении принятых Советом и ЕП решений, и уже в этом качестве готовит и принимает акты по их имплементации, что оставляет поле для применения комитологических процедур.

По Договору, учреждавшему Европейское сообщество, решать вопрос о том, возлагать ли на Комиссию полномочия по имплементации, было прерогативой Совета. Лиссабонский договор предусматривает их обязательное возложение на Комиссию при необходимости обеспечения единообразного применения базовых актов13. Однако под предлогом упрощения требований, касающихся исполнения Комиссией ее роли по осуществлению базовых актов, отныне сохраняются только две комитологические процедуры: прежняя совещательная и новая проверочная (examination procedure).

Совещательная процедура становится общим правилом. Она будет применяться в отношении всех типов обязывающих мер по имплементации. Проверочная процедура будет распространяться только на общие меры по имплементации базовых актов с потенциально важными последствиями. Проверочная процедура заменяет прежние управляющую и регулирующую процедуры. Она призвана обеспечить контроль государств-членов над Комиссией таким образом, чтобы предлагаемые ЕК исполнительные меры не принимались в случае несогласия с ними исполнительного комитета. В исключительных обстоятельствах Комиссия, вопреки негативному мнению комитета, все же сможет принять и реализовать те меры, которые она же и предложит, в течение ограниченного периода времени. В оправдание необходимости наличия такого варианта в ЕС ссылаются на события осени 2008 года, когда в разгар финансового кризиса определенные правила финансовой отчетности требовалось поменять, что не удавалось сделать оперативно.