Конституционно-правовой статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Основы статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы установлены Конституцией РФ, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 июля 1999 г. (с последующими изменениями и дополнениями) и конкретизированы в регламентах палат Федерального Собрания.

Членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы может быть избран лишь гражданин России. Иностранец или лицо без гражданства не вправе быть депутатом. Однако этим правом обладают российские граждане, имеющие гражданство (подданство) иностранного государства, приобретенное ими в соответствии со ст. 62 Конституции.

Депутатом Государственной Думы может стать лицо, достигшее 21ода (ст. 97 Конституции). Возрастной ценз членов Совета Федерации установлен законодательством субъектов Федерации, но в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. он не может быть менее 18 лет и более 21 года.

Конституцией установлен запрет на совмещение мандата депутата Государственной Думы с работой в качестве члена Совета Федерации, депутата иного представительного органа государственной власти (например, краевого, областного законодательного собрания) и органа местного самоуправления (ч. 2 ст. 97). Тем самым Конституция запретила существовавшую ранее практику, когда одно и то же лицо избиралось одновременно в два-три органа представительной власти, совмещало свою депутатскую деятельность с работой в качестве члена правительства и т.д.

Депутаты работают на профессиональной постоянной основе (ч. 3 ст. 97 Конституции). Тем самым Конституция закрепила важнейшее завоевание последнего времени — постоянно действующим профессиональный парламент. Принцип профессионализма означает, что депутатские обязанности осуществляются в качестве основной работы и не совместимы ни с какой иной постоянной деятельностью.

Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, в том числе в правлениях, советах директоров частных фирм. Занятие депутатом штатной, но формально не оплачиваемой должности в государственных и частных организациях (председатель Совета директоров, председатель Наблюдательного совета) также несовместимо со статусом депутата Государственной Думы. Однако Конституция не препятствует депутату иметь пакет акций и получать по ним дивиденды, поскольку никак не ограничиваетправо собственности.

Депутат вправе заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, в частности, журналистикой, аналитикой, художественным исполнительством, научной экспертизой и получать за эту деятельность соответствующее вознаграждение. Данное правило позволяет творческим работникам, избранным депутатами, поддерживать уровень своей профессиональной квалификации, отдавать на благо общества свои знания и опыт.

На практике считается допустимым совмещение депутатских обязанностей с руководством творческими коллективами (например, художественное руководство театром, заведование кафедрой в вузе). Однако данное исключение не должно превращаться в правило, становиться основным источником дохода, осуществляться в ущерб профессиональной деятельности депутата.

Профессиональный характер депутатской деятельности не означает, разумеется, что депутатское место гарантировано депутату пожизненно.

Полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы могут прекратиться досрочно в случаях: письменного заявления о сложении своих полномочий; занятия должности, несовместимой с их мандатом; утраты российского гражданства либо приобретения гражданства иностранного государства; вступления в отношении их в законную силу обвинительного приговора суда; вступления в законную силу решения суда об ограничении дееспособности либо о признании их недееспособными; признания безвестно отсутствующими либо объявления умершими на основании решения суда, вступившего в законную силу; призыва на военную, службу с их согласия; смерти.

Полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Федерации в том же порядке, в котором осуществляйся его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются в связи с роспуском Государственной Думы Президентом РФ.

Конституция не предусматривает какой-либо подконтрольности Депутата избирателям, а также права его отзыва избирателями. От института «императивного мандата», когда избиратели осуществляли контроль за деятельность депутата и могли его отозвать, российское законодательство перешло к институту «свободного мандата», при котором контроль за депутатом осуществляется однократно — в период перевыборов. Депутат, не выполнивший свои обязательства перед избирателями, может быть не переизбран на новый срок.

Каждый из институтов (императивный и свободный мандат) имеет положительные и отрицательные стороны. В Государственной Думе неоднократно ставился вопрос о введении элементов императивного мандата для депутатов, избранных по федеральным спискам. Некоторые из них, придя в парламент по федеральному списку, перестают появляться на заседаниях фракций, подчиняться согласованной позиции при голосовании и даже переходят в другие фракции противоположного политического спектра. Подобного рода факты обоснованно расцениваются как признак слабости многопартийной системы, переживающей в России период своего становления.

Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» определяет права и формы деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы. Член Совета Федерации (депутат Думы) участвует в заседаниях своей палаты с правом решающего голоса, принимает участие в работе ее комитетов и комиссий, выполняет поручения палаты, ее органов, участвует в парламентских слушаниях, пользуется правом законодательной инициативы, вносит запросы, обращается с вопросами к членам Правительства РФ и с требованиями к соответствующим должностным лицам принять меры по пресечению нарушения прав граждан. Закон закрепляет материальные и иные гарантии деятельности члена Совета Федерации (депутата Думы), а также правовой статус его помощников.

 

65. Федеральный законодательный процесс: понятие и субъекты. Право законодательной инициативы, порядок его реализации.

Законодательный процесс это упорядоченная деятельность парламента и главы государства при возможном участии правительства по созданию закона.

Субъектами федерального законодательного процесса являются органы и лица, которые принимают непосредственное участие в разработки и обсуждении и принятии закона. Процедура рассмотрения законов предполагает работу структурных подразделений палат Федерального Собрания (советов палат, комитетов, комиссий, фракций, аппаратов палат Президента РФ и его вспомогательных органов, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и других заинтересованных государственных органов, в том числе и на уровне власти субъектов РФ.

К субъектам федерального законодательного процесса относятся все субъекты законодательной инициативы каждый парламентарий в отдельности, группа парламентариев, палаты парламента в целом и другие предусмотренные Конституцией РФ органы. Участвовать в обсуждении законопроектов может широкий круг заинтересованных лиц представители от федеральных и региональных органов исполнительной власти и иных государственных органов, общественных объединений, коммерческих организаций, их некоммерческих союзов (ассоциаций) и др. Не исключено, что органы местного самоуправления могут привлекаться к обсуждению законопроектов на федеральном уровне власти.

Законодательный процесс осуществляется на федеральном уровне власти и на уровне власти субъектов РФ.

Нормативной основой федерального законодательного процесс является Конституция РФ, а также Регламент Государственной Думы Регламент Совета Федерации. Многие положения Конституции РФ федеральном законодательном процессе получили конкретизацию в ряд постановлений Конституционного Суда РФ. Например, Постановление от 12.04.1995 № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3),1С (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3), 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» и др.

Основными обязательными стадиями федерального законодательного процесса в России являются: внесение законопроекта (1); принятие закона Государственной Думой (2); одобрение закона Советом Федерации (3); подписание и обнародование (промульгация) закона Президентом РФ (4). В ходе федерального законодательного процесса Совет Федерации и Президент РФ могут налагать вето на законы, т. е. отклонять их (5); для урегулирования разногласий субъекты законодательного процесса, как правило, создают согласительные комиссии (6). Последние две стадии федерального законодательного процесса являются необязательными.

Первая стадия федерального законодательного процесса внесение законопроектов. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

Вносить законопроекты в нижнюю палату могут субъекты права законодательной инициативы, круг которых определен в Конституции РФ.

Совет Государственной Думы назначает комитет, ответственный за подготовку законопроекта к рассмотрению на пленарном заседании палаты. С учетом отзывов, предложений, замечаний депутатов, членов

Совета Федерации, Правительства РФ, иных субъектов законодательной инициативы, а при необходимости иных заинтересованных лиц и органов законопроект и материалы к нему выносятся на первое чтение.

Вторая стадия федерального законодательного процесса принятие закона. Государственная Дума рассматривает законопроекты, как правило, в трех чтениях. Каждое чтение имеет свое целевое назначение.

В первом чтении депутаты обсуждают концепцию законопроекта, оценивают соответствие его основных положений Конституции РФ, его актуальность и практическую значимость. Во втором чтении депутаты обсуждают поправки к законопроекту, предложенные субъектами законодательной инициативы, и голосуют за принятие или отклонение поправок. В третьем чтении депутаты голосуют за законопроект в целом. Внесение поправок до или после проведения третьего чтения не допускается. На этом этапе устраняются возможные внутренние противоречия в тексте, устанавливается правильная взаимосвязь статей, вносится редакционная правка.

После первого и второго чтений депутаты могут проголосовать за принятие федерального закона или одобрение федерального конституционного закона, исключая процедуры соответственно второго и третьего или третьего чтений. Принятие законопроекта в первом чтении, минуя процедуры второго и третьего чтений, невозможно в отношении законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Между чтениями над законопроектом работает ответственный комитет, назначенный Советом Государственной Думы. Комитет готовит проекты решений Думы по законопроекту, изучает и обобщает поступившие на этапе второго чтения поправки. Поправки оформляются в виде трех таблиц:

1) таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к

принятию;

2) таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к

отклонению;

3) таблица поправок, по которым ответственным комитетом не было

принято решение.

На пленарном заседании депутаты могут голосовать как в целом

по первой и второй таблицам поправок, так и по каждой поправке, включенной в одну из трех таблиц, в отдельности. Решение о направлении законопроекта на очередное чтение принимается Советом палаты.

Нижняя палата принимает федеральные законы большинством голосов от общего числа депутатов палаты, т. е. от 450 депутатов. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Третья стадия федерального законодательного процесса одобрение закона Советом Федераций. Председатель по согласованию с председателями комитетов, комиссий верхней палаты определяет комитет (комиссию), ответственный (ую) за рассмотрение федерального закона.

Комитет (комиссия) готовит заключение по данному закону к пленарному заседанию верхней палаты.

В таком заключении дается оценка рассматриваемого закона, формулируется одно из следующих решений:

•рекомендовать парламентариям одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;

•рекомендовать отклонить такой федеральный закон.

В соответствии с Конституцией РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров России, статуса и защиты государственной границы страны, войны и мира.

Совет Федерации обязан принять к рассмотрению поступивший из Государственной Думы закон в течение 14 дней и закончить его рассмотрение на следующем заседании принятием решения об одобрении или отклонении соответствующего федерального закона.

Верхняя палата Федерального Собрания большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

По законам, необязательным к рассмотрению Советом Федерации согласно соответствующему конституционному перечню вопросов, палата по рекомендации председательствующего и при отсутствии возражения, хотя бы одного из членов Совета Федерации может не рассматривать данный закон, и по истечении 14 дней закон будет считаться одобренным верхней палатой без рассмотрения. Если в течение названного срока Совет Федерации не принимает никакого решения по поступившему из Государственной Думы закону, необязательному к рассмотрению Советом Федерации, такой закон также будет считаться одобренным верхней палатой.

Четвертая стадия федерального законодательного процесса подписание и обнародование (промульгация) закона Президентом РФ. Способами обнародования являются: опубликование федерального закона предусмотренных официальных источниках опубликования; оглашение посредством общедоступных средств массовой информации телевидения и радио.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

Как отмечалось выше, в качестве необязательной стадии федерального законодательного процесса можно назвать отклонение законов советом Федерации или Президентом РФ. Совет Федерации в случае одобрения большинством голосов принятого Государственной Думой федерального закона фактически выражает несогласие с мнением нижней палаты Федерального Собрание. Отклонение принятого Думой закона может расцениваться в качестве своеобразного права вето верхней палаты, которое депутаты могут преодолеть. Дума полномочна повторно принять соответствующий закон не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов. Таким образом, вето Совета Федерации преодолевается квалифицированным большинством голосов парламентариев нижней палаты.

Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона может наложить на него вето, т. е. не подписать и не обнародовать этот закон. В этом случае Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федерального закона он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, вето главы государства считается преодоленным и отклоненный им ранее закон подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

Для преодоления возникших разногласий в федеральном законодательном процессе уполномоченные субъекты такого процесса могут образовывать согласительные комиссии. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации или Президентом РФ названные стороны участием Государственной Думы создают согласительную комиссии. После работы этой комиссии проект федерального закона, как правиле возвращается на тот этап законодательного процесса, который им не был пройден.

 

Законодательная инициатива это внесение в парламент уполномоченными органами или лицами проекта закона для рассмотрения принятия. Право законодательной инициативы на федеральном уровне власти принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ законодательным (представительным) органам власти субъектов РФ. Каждый член Совета Федерации и депутат Государственной Думы может реализовать право законодательной инициативы. Правом внесения законопроектов обладают также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения, т. е. по вопросам, связанным с осуществлением судебной власти.

В Конституции РФ специально перечисляются субъекты законодательной инициативы, правомочные вносить предложения о поправке и пересмотре ее положений. К этим субъектам относятся Президент РФ

Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ, а так группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации и депутате Государственной Думы.

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривают; расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. В ином случае законопроект не может быть внесен в Государственную Думу, т.к. не принимается от субъекта законодательной инициативы Советом палаты для рассмотрения профильным комитетом.

Форма реализации законодательной инициативы определяется

Регламентом Государственной Думы. Не допускается внесение в нижнюю палату предложений о принятии того или иного закона или недоработанного законопроекта в виде тезисов или схем. Законодательная инициатива может реализовываться в форме внесения собственно текста законопроекта. Последний может быть посвящен вопросам внесения изменений в законы, признания этих законов утратившими силу либо неприменения на территории России актов законодательства Союза ССР.

Законодательная инициатива может реализовываться в форме внесения поправок к законопроектам.

К внесенному законопроекту должны прилагаться следующие документы:

1) пояснительная записка, содержащая предмет законодательно-

го регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

2) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта

(субъектов) законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект;

3) перечень законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона;

4) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

5) заключение Правительства РФ (по законопроектам, предусмотренным ч. 3 ст. 104 Конституции РФ);

6) документы и материалы, предусмотренные Бюджетным кодексом

РФ (по законопроектам о принятии и исполнении федерального бюджета, изменении его параметров);

7) документы, предусмотренные ФЗ от 15.06.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (по законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ);

8) официальные отзывы Правительства РФ и Верховного Суда РФ

(по законопроекту о внесении изменений в Уголовный кодекс РФ) и иные документы в соответствии с требованиями федерального законодательства.

В федеральных законах устанавливаются особенности внесения конкретных законопроектов. Законопроекты по отдельным вопросам могут быть внесены строго определенным субъектом законодательной инициативы. Например, в соответствии с ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» международные договора вносятся в Государственную Думу на ратификацию только Президентом РФ или Правительством РФ в зависимости от того, какой из названных органов принимал решение об их подписании. В соответствии с Конституцией РФ проект федерального закона о федеральном бюджете и отчет об исполнении федерального бюджета может вноситься только Правительством РФ.

Законопроект и прилагаемые к нему материалы направляются на имя Председателя Государственной Думы. Законопроект регистрируется в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Думы, ему присваивается регистрационный номер и одновременно на него заводится электронная регистрационная карта. В ней фиксируется весь путь движения законопроекта. Председатель Государственной Думы направляет законопроект и материалы к нему в профильный комитет. Этот комитет оценивает соответствие этой законодательной инициативы формальным требованиям Регламента нижней палаты и вносит соответствующие предложения по законопроекту на рассмотрение

Совета Государственной Думы.

В случае соответствия законопроекта и материалов к нему формальным требованиям Регламента Государственной Думы Совет палаты назначает комитет (ы), ответственный (ые) по законопроекту, включает его в примерную программу законопроектной работы палаты, направляет его в комитеты, комиссии, депутатские объединения и всем другим субъектам законодательной инициативы. В противном случае по предложению профильного комитета Совет Государственной Думы возвращает законопроект и материалы к нему субъекту (ам) законодательной инициативы для приведения их в соответствии с требованиями Регламента палаты.

Комитет, ответственный по законопроекту, готовит его к рассмотрению Государственной Думой. Подготовленный к первому чтению законопроект поступает из комитета, ответственного по законопроекту, в Совет палаты, который вносит такой законопроект на рассмотрение Государственной Думы.