Глава 5.2. Державне управління і виконавча влада: поняття, співвідношення, взаємозв'язок

Закономірністю суспільно-політичного і державно-правового розвитку сучасної держави є зосередження найголовніших повноважень у органів виконавчої влади. Такий стан є загальновизнаним і більшість вчених трактує його як об'єктивний результат еволюції сучасної державності. Подекуди лунають пропозиції відмовитися від самого терміну "виконавча влада" як такого, що не зовсім відповідає змісту цих органів, вважаючи їх такими, що здійснюють загальне керівництво державними справами. Посилання на зміну функцій органів виконавчої влади є

вихідними для різноманітних технократичних концепцій, автори яких розглядають ці органи, як суто технічне знаряддя державного управління.

Виконавча влада - вид єдиної державної влади, що взаємодіє із законодавчою і судовою, її функції пов'язані з реалізацією законів та інших нормативних актів держави, для чого використовується певна частина державних повноважень. Це своєрідна система, в якій кількісно переважають різні органи, що функціонують у сфері державного управління. Для їх визначення використовується термін "адміністративний апарат" або "апарат державного управління". Відповідні державні органи здійснюють управлінську (адміністративну) діяльність, однак за своєю природою вони не є органами, що здійснюють політичні (урядові) функції. Водночас слід зазначити, що адміністративний апарат подекуди розглядається як складова частина уряду. Вони тісно взаємопов'язані, будучи органічною єдністю. Отже, виконавча влада - це широка сукупність державних органів та установ, що здійснюють владно -політичні і владно-адміністрапшвні функції заради досягнення певної мети, практичного вирішення поставлених завдань держави в адміністративно-політичній, господарській, соціально-культурній сферах, це державне управління соціальними процесами.

Виходячи з того, що органи виконавчої влади можуть бути не лише державними - у зв'язку із запровадженням в Україні системи місцевого самоврядування (органи місцевого самоврядування створюють свої виконавчі органи, які не є державними) та те, що виконавчі органи можуть мати і в практичній діяльності створюють громадські приватні організації, - то їх офіційне найменування було дещо уточнене і вони дістали назву "органи виконавчої влади", відкинувши визначення "державної". Цей термін отримав своє закріплення в Конституції в ст.ст. 6, 113, 119. Поряд із цією назвою в літературі і на практиці часто паралельно використовуються інші назви - виконавчі органи, органи державного управління тощо. При цьому слід передусім усвідомити, що назви цього виду органів влади справді можуть бути різними, адже різними вони є у різних країнах, у різних політико-правових системах і у різних мовах. Однак, при тій чи іншій ступені достовірності, кожна назва відображає природу та зміст діяльності самого органу. Співвідношення між ними є, по суті, співвідношеннями між формою і змістом будь-якого іншого явища.

Сказане вище потребує розгляду питання про співвідношення та взаємозв"язок державного управління і виконавчої влади. Раніше питання про співвідношення державного управління і виконавчої влади не виникало, тому що ці два поняття ототожнювалися. Сьогодні ж необхідно виходити з того, що державне управління є категорією організаційно-правовою, а виконавча влада політико-правовою та враховувати, що державне управління здійснюється всіма гілками влади. А тому співвідношення між ними випливає з організаційно-правової концепції

поділу гілок влади та єдності влади як інституту єдиної державної влади, оскільки кількох, різних за своєю природою, влад у державі не може бути, а також з ідеї про баланс між гілками влади, системи стримувань і противаг, взаємозалежності та взаємодії різних гілок державної влади. На цих засадах грунтується Конституція України та конституції більшості демократичних держав.

Виявлення змістовного взаємозв'язку виконавчої влади з державним управлінням є однією з ключових передумов правильного розуміння як самої виконавчої влади, так і державного управління.

Державне управління є матеріалізованим виявленням державної влади, що здійснює визначені нею спільні цілі й завдання в межах саме цієї системи влади за принципом функціонального поділу влади. Таким чином, це вид державної діяльності, в межах якої практично функціонує виконавча гілка державної влади.⁴

Ось чому, розглядаючи це питання, треба мати на увазі єдність управлінської діяльності та виконавчої влади держави. Тобто змістовні ознаки державного управління як процесу здійснення виконавчої влади уособлюються в самому характері цієї влади, який зумовлений головним її призначенням, а саме - виконанням законів та інших правових актів державних органів.¹"

Таким чином, державне управління є діяльністю, яку здійснюють органи виконавчої влади, інакше кажучи - це форма практичної реалізації виконавчої влади. Саме органи виконавчої влади є суб'єктами державного управління.

Як зазначалося вище, Конституція України проголосила здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи цих гілок влади виконують свої повноваження у встановлених Основним Законом межах і відповідно чинному законодавству України.

У розділі VI Конституції визначено єдину систему органів виконавчої влади, закріплено правовий статус і повноваження Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади. Але, разом з тим, в Основному Законі відсутнє поняття виконавчої діяльності, не визначений характер діяльності її суб'єктів. Адже система органів - це ще не виконавча влада. Остання може отримати своє вираження лише через практичну реалізацію їх компетенції. Немає в Конституції й згадки про "державне управління", хоча в практичній діяльності, з метою втілення конституційних положень, воно досить широко використовується. Державне управління - реальність,

⁹ Реформування державного управління в Україні, проблеми І перспективи / Наук кер В В Цветков -С 35.

¹⁰ Теоретичні засади вирішення проблем державного управління в Україні Наукова доповідь / Під заг ред академіка НАНУ ЮС Шемшученка. д.ю н. проф В.В Авер'янова. - К Інститут держ І права їм В М Корепького НАНУ. 1995 - С. 5

без якої не можливе функціонування державно-владного механізму. Слід зауважити, що у цьому випадку, поняття "державне управління" є ширшим від поняття "виконавча влада", будучи за своїм призначенням видом державної діяльності. Як слушно зауважує Ю.М.Козлов, - "остання у певному розумінні похідна від державного управління. Вона покликана визначити обсяг і характер державно-владних повноважень, що будуть реалізовані в процесі державно-управлінської діяльності. З іншого боку, державне управління - це і є той вид діяльності, котрий спрямований на практичну реалізацію виконавчої влади. Виконавча влада, по суті, становить зміст діяльності з державного управління, виражаючи передусім її функціональну (виконавчу) спрямованість".¹¹ Необхідно зауважити, що у зазначеному вище трактуванні поняття державного управління, в межах якого практично реалізується виконавча влада, йдеться про діяльність лише суб'єктів останньої в її конституційному розумінні - реалізації принципу функціонального поділу влади. ^Іг

Отже, державне управління являє собою цілеспрямований, організуючий, регулюючий вплив держави, за посередництвом відповідних органів та посадових осіб, на суспільні процеси, діяльність, свідомість і поведінку громадян. Як зазначає Г.Атаманчук, воно здійснюється в межах суб'єктивного фактора (суспільства) як управлінський вплив дій одних людей, які організовані у владній структурі, на інших, головним чином зайнятих у сферах відтворення матеріальних, соціальних та духовних цінностей і продуктів.¹³

Термін "державне управління" широко застосовується в юридичній літературі та в законодавчій практиці як організаційно-правова категорія. Наприклад, Закон Української РСР "Про перелік міністерств та інші центральні органи державного управління Української РСР", Закон Української РСР "Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Української РСР у зв'язку з вдосконаленням системи державного управління", Постанова Верховної Ради України "Основні напрями бюджетної політики на 2000 рік (бюджетна резолюція)" у розділі З "Розробка видаткової частини Державного бюджету України на 2000 рік" і в розділі 7 "Формування міжбюджетних відносин у 2000 році" є статті "Державне управління".

Проектом Концепції адміністративної реформи в Україні державне управління визначається "як вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею управлінського, тобто організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які потребують певного втручання держави

" Алехин А П Кармолицкии А А Козлов Ю М Административное право Российской Федерации. - М.,

1997 -С 17

'^ Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук кер В В Цветков -

С 36

¹³ Атаманчук Г В Теория государственного управления Курс лекций. - М, 1997

шляхом використання повноважень виконавчої влади. У той же час державне управління здійснюється і за межами функціонування виконавчої влади, наприклад, на рівні державних підприємств, установ і організацій. Завдяки цьому поняття "державне управління" за змістом є ширшим, ніж поняття "виконавча влада".¹⁴ Законодавцем ця категорія розуміється переважно як виконавчо-розпорядча діяльність, як здійснення виконавчої влади. Підтвердженням саме такого підходу є ціла низка законодавчих актів у яких термін "державне управління" використовується саме у такому розумінні.

Як відомо, ефективність будь-якої соціальної влади залежить від дієвості цієї влади та здатності до реалізації поставлених перед нею цілей. А ця здатність, у свою чергу, залежить від наявності в її системі відповідного ефективно діючого механізму як реальної організаційної сили, за допомогою якої влада здійснює управління суспільними процесами.

Згідно з твердженням, якого дотримується досить широке коло вчених, про об'єктивну та безпосередню єдність управлінської діяльності та виконавчої влади держави та висновків, що змістовні ознаки державного управління як процесу здійснення виконавчої влади уособлюються в самому характері цієї влади, обумовленому головним її призначенням, а саме - виконанням законів, можна зробити висновок і про відповідну єдність механізму управління та механізму виконавчої влади як явищ політико-правової дійсності, до певної міри однопорядкових.¹⁵ Щодо складових елементів такого механізму, то вчені одностайні у визначенні як основного його елементу насамперед системи органів державного управління (суб'єктів управління). Отже, зміст поняття "механізм виконавчої влади" можна визначити як сукупність системи державних органів, організованих у систему для реалізації цілей виконавчої влади відповідно до конституційного принципу поділу державної влади. Принцип поділу влади передбачає досить чітке розмежування на конституційному рівні відповідних видів державних органів та їх систем.

В.Авер'янов так визначає поняття "система органів": по-перше, фіксує відокремленість певної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від усіх інших видів органів. По-друге, окреслює цілком визначений суб'єктивний склад цієї системи. По-третє, підтверджує наявність у сукупності цих суб'єктів (державних органів) певних ознак, притаманних соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність внутрішньої організації, субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками тощо.¹⁶

¹⁴ Концепція адміністративної реформи в Україні - К. 1998 - С 52

¹⁵ Державне управління теорія І практика / За заг ред. В Б Авер'янова - К. Юршком Інтер. 1998. - С 42.

¹⁶ Там само. -С. 48.

Конституція України закріпила модель організації виконавчої влади, яка спирається і на наведені вище аспекти розуміння системи органів виконавчої влади.

Так перший із зазначених аспектів, пов'язаний із відокремленістю органів виконавчої влади від інших видів державних оганів, реалізований шляхом виділення серед останніх таких видів, як "органи законодавчої, виконавчої та судової влади" (ст. 6).

Стосовно другого із зазначених аспектів, то він виявляється в об'єднанні всіх ієрархічних рівнів органів виконавчої влади (вищий, центральний, місцевий) в одному VI розділі Основного Закону.

Особливістю третього аспекту є створення дієвої "вертикалі" органів виконавчої влади з владним впливом зверху донизу. Без неї неможливо реалізовувати поставлені цілі та підвищити ефективність виконавчої гілки влади.

А тепер розглянемо конституційну модель побудови системи органів виконавчої влади України. Згідно зі ст. 113 Основного Закону Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. До цієї системи, крім уряду, входять міністерства (наприклад, освіти, юстиції, внутрішніх справ, культури і мистецтв та ін.), інші центральні органи виконавчої влади (наприклад, антимонопольний комітет, державна податкова адміністрація, фонд державного майна, державний комітет статистики та ін.)

Відповідно до ст. 118 Конституції виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, які охоплюють усю територію України від столиці до районного центру.

До системи органів виконавчої влади можна також віднести й Раду міністрів Автономної Республіки Крим, яка згідно зі ст. 35 Конституції Автономної Республіки Крим, затвердженої 23 грудня 1998 року, виконує також державні виконавчі функції і повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України.

Крім того, управління місцевими справами здійснюють органи місцевого самоврядування - відповідні ради та їх виконавчі органи, які вони самостійно формують. Вони не є державними, але відповідно до ст. 143 Основного Закону органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Такими органами є: виконавчі комітети сільських, селищних і міських рад. Схематично організація виконавчої влади в Україні зображена на рис.5.1.

Перелічені органи виконавчої влади здійснюють виконавчу і розпорядчу діяльність. Виконавча реалізується у безпосередньому виконанні приписів законодавчої влади, а розпорядча - у виданні від свого імені актів управління для виконання цих приписів.