Правові, соціальні, політичні, інституційні, функціональні аспекти реформування місцевого самоврядування в Україні

Реалізація євро інтеграційного курсу, подальша розбудова де­мократичної правової держави із соціально орієнтованою ринко­вою економікою потребує створення в Україні ефективної, дієз­датної системи місцевого самоврядування, яка має відповідати цінностям демократичного суспільства й забезпечувати здійснен­ня прав і свобод людини й громадянина на місцевому рівні. Як за­свідчує досвід країн західної демократії, тільки за умов оптималь­ної децентралізації й деконцентрації влади, дотримання принципів

субсидіарності й самостійності місцевого самоврядування є мож­ливим поліпшення добробуту населення, покращення соціально- економічного розвитку окремих територіальних громад, районів, регіонів і країни в цілому.

Реформи, які провадилися протягом останніх десятиліть, у сус­пільстві супроводжувалися тільки поглибленням процесів відсто­ронення людини від влади, зниженням авторитету органів публіч­ної влади й довіридо неїнаселення, розрізненістю громадянських, політичних та економічних інтересів в українському соціумі, яке базується на суперечностях між фінансово-промисловими група­ми, політичними партіями, олігархічними й адміністративно-полі­тичними угрупованнями, які мають власні регіональні або галузеві пріоритети й активно маніпулюють громадською думкою через підконтрольні їм засоби масової інформації.

Недоліки інституційно-функціональної організації влади на місцевому рівні поєднуються з дефектами правового регулю­вання. Сьогодні питання муніципально-правових відносин в Ук­раїні регулюються кількомастами нормативно-правовими актами різної юридичної сили. За цих умов украй важко, з одного боку, забезпечити системність і внутрішню несуперечливість правово­го регулювання на всій території країни, а з другого, - врахува­ти місцеві особливості та інтереси, підтримати місцеву ініціативу й прагнення до самоорганізації. Відсутність низки законів, які б, відповідаючи на сучасні виклики, регулювали суспільні відноси­ни між суб'єктами місцевого самоврядування, визначали загальні принципи взаємодії органів публічної влади на місцевому рівні, призводить до дисгармонії розвитку правовідносин і стримує фор­мування цілісної правової основи місцевого самоврядування.

Необхідність реформування місцевого самоврядування та унор­мування територіального устрою ні в кого не викликає заперечень. Проблема полягає в іншому: потрібно визначитися в основних на­прямках реформи і вирішити, наскільки докорінними мають бути зміни. Чим радикальніші зміни, чим глибше реформування, тим вищий рівень опору й несприйнятгя окремими верствами суспіль­ства можна очікувати. Навіть найкращі нововведення через низь­кий рівень підтримки в суспільстві можуть призвести до регресу в розвитку місцевого самоврядування. Косметичні зміни, як свідчить

практика, не дають бажаного результату, адже вони практично за­лишають незмінною стару адміністративну систему управління. Вирішення цієї проблеми можливе лише шляхом упровадження в життя системних інновацій комплексного характеру, спрямова­них на формування життєздатних громад та вдосконалення фун­кціонування органів і посадових осіб місцевого самоврядування з метою забезпечення високої якості життя населення за рахунок раціонального використання місцевих ресурсів, дієвих гарантій реалізації прав і свобод людини, вільного розвитку кожного члена територіальних спільнот.

Розпочинаючи реформу, необхідно насамперед зосередити увагу на основних проблемах наявної в територіальній організа­ції влади. Звісно, можна навести великий перелік недоліків, але обмежимося двома: а) низький рівень ефективності органів влади, тобто завдання, функції й повноваження, які перед ними стоять, реалізуються задовільно (часто й незадовільно); б) витрати, які несе суспільство на утримання й забезпечення діяльності органів влади, доволі значні. Логічно, що й реформа організації місцевої влади має бути спрямована на вдосконалення функціонування ор­ганів (покращення якості публічних послуг) і зменшення витрат на їх утримання.

Концепції реформ, які пропонуються й обговорюються сьогод­ні, переважно націлені на другий складник - зменшення витрат на утримання органів влади. На загальнодержавному й місцевому рівнях приймаються рішення про ліквідацію органів влади, скоро­чення чисельності структурних підрозділів і зменшення штату ор­ганів державної влади та місцевого самоврядування. Безперечно, такі рішення виглядають в очах виборця доволі ефектно, адже од­разу можна назвати обсяги економії ресурсів, однак можна ствер­джувати, що такі кроки навряд чи приведуть до підвищення якості публічних послуг.

Практика діяльності органів публічної влади свідчить про на­явність сталої тенденції: демократичні форми і методи роботи, як правило, характеризуються низькою ефективністю, а ефективні - переважно не демократичні. Перед українським суспільством на сучасному етапі розвитку стоїть головне завдання - як, розробля­ючи заходи, спрямовані на підвищення ефективності діяльності

органів і посадових осіб, зберегти і навіть посилити демократизм функціонування органів публічної влади в цілому й інституту міс­цевого самоврядування зокрема.

Місцеве самоврядування потребує комплексного, системного нормативно-правового регулювання на трьох рівнях: а) консти­туційному, на якому встановлюються базові принципи й концеп­туальні засади; б) законодавчому - конкретизація конституційних положень і закріплення основ місцевого самоврядування в Ук­раїні, зокрема, системи його суб'єктів, їх статусу, функцій і пов­новажень, механізмів реалізації, форм та методів діяльності; в) ло­кальному, на якому відповідно до Конституції та законів України і з урахуванням історичних, національно-культурних традицій, соціально-економічних і географічних особливостей місцевого життя регулюється переважна більшість суспільних відносин міс­цевого самоврядування.

На конституційному рівні з метою подальшого розвитку місце­вого самоврядування потрібно невідкладно розв'язати такі питан­ням) удосконалення правового регулювання статусу громад; б) за­кріплення засад територіальної організації влади; в) поглиблення децентралізації влади, г) запровадження повноцінного місцевого самоврядування на регіональному й районному рівнях, створен­ня виконавчих органів районними й обласними радами; ґ) усу­нення двовладдя на місцевому рівні шляхом ліквідації районних державних адміністрацій; д) визначення нового статусу, функцій і повноважень обласних державних адміністрацій як органів, що виконують по відношенню до органів місцевого самоврядування ниключію маглядово-контрольні та аналітично-консультативні функції; е) розширення повноважень обласних рад і їх виконав­чих орними шляхом ііерсдаммя їм значної частини управлінських

функ.......... ін'и пшіїя регіональних проблем соціальної політики,

ГКІІІМІМІЧІЮІ О ІІ миуконо ісхпічпоіо розвитку тощо.

і \ їй і» іііііЧі'іііііі чин подані.тої о ро шмтку місцевого самовря­дні мін ирніїїііи рнуліоініііми адміністративно-територіаль­ні. ірни Vк римїм І Іронії ом уже досить тривалого часу не пнім 11.1 н пінії і и і ні 111 м її 111. і іс- рішення і цього мигання. Доволі часто МИ,КІМ І Нін її ріІ.ІІІІ ИІІ'ЛІ-ІІІІІІ територіального устрою лише до пе- ргріVиїїі/(іму іі ріиорії. який мас сприяти удосконаленню системи

управління, а питання соціально-економічного і культурного роз­витку відповідних територій, підвищення добробуту конкретного мешканця села, селища, міста, забезпеченості прав і свобод люди­ни, захищеності її інтересів залишаються без належної уваги. Ре­форма територіального устрою може як позитивно, так і негативно вплинути на розвиток місцевого самоврядування. Ефективність са­моорганізації може мати тенденцію до зниження, якщо адміністра­тивні межі територіальних одиниць будуть визначатися довільно й не збігатимуться з межами реально наявних на місцевому рівні соціально-економічних спільнот. Негативним фактором є як над­мірне розділення систем водо-, тепло-, енергозабезпечення, транс­порту, так і надто широкі адміністративні межі, коли відповідний нижній рівень самоорганізаційних одиниць не сформований. Те­риторія — це основа консолідації, інтеграції соціальних суб'єктів, тому потрібним є зважений підхід при визначенні оптимальної територіальної основи місцевого самоврядування. Визначаючи кордони кожної громади, важливо враховувати не лише розміри території та чисельність населення, а й можливості ефективного уп­равління суспільними справами, наявність комунальної власності, що забезпечить фінансову автономію місцевого самоврядування, та інші фактори об'єктивного йсуб'єктивного характеру.

Досить часто в публікаціях, присвячених проблемам місцевого самоврядування, висловлюється думка щодо неможливості його ефективного функціонування без докорінного реформування ад­міністративно-територіального устрою країни, яке передбачає ук­рупнення адміністративно-територіальних одиниць. Проте аналіз систем інших країн Європи доводить, що немає безпосередньої за­лежності рівня розвитку місцевого самоврядування від розміру та кількості адміністративно-територіальних утворень. Безперечно, укрупнення громад може бути одним із можливих шляхів рефор­мування територіального устрою України, але немає впевненості, що це сприятиме розвитку місцевого самоврядування.

Як альтернативу імперативному скороченню чисельності гро­мад слід ширше використовувати організаційну форму міжмуні- ципальної співпраці - союз громад, практика функціонування яких є поширеною в деяких зарубіжних країнах. Перед органами місцевого самоврядування постають виклики, на які неможли­

во дати відповідь без об'єднання їх зусиль, а тому альтернатив міжмуніципапьному співробітництву не так уже й багато. Разом із тим, перешкод на цьому шляху чимало, зокрема: а) політичні розбіжності між місцевими радами, більшість у яких становлять представники різних партій; б) складність юридичних процедур та форм міжмуніципальної співпраці; в) брак фінансових ресурсів; г) прагнення до незалежності та абсолютизація автономії; г) від­сутність досвіду. Особливості здійснення місцевого самовряду­вання союзом громад має визначатися окремим законом України. Слід закріпити за союзом громад право формувати представниць­кий орган — раду союзу громад, до відання якої віднести вирішення від імені та в інтересах союзу громад питань місцевого значення, утворювати виконавчі органи.

В Україні в багатьох громадах мешкає до 100 жителів. Тому, можливо, необхідно розглянути питання про те, що в громадах із чисельністю до 100 (або ж до 300) жителів, а також у тих, які прийняли рішення про утворення союзу громад, функції та пов­новаження виборного представницького органу громади можуть здійснювати збори громади.

Внесення змін до Конституції України повинно супроводжува­тися системною роботою з удосконалення правового регулювання статусу органів місцевого самоврядування і місцевих органів ви­конавчої влади. Насамперед це стосується децентралізації держав­ної влади, необхідно передати більшість повноважень, які сьогод­ні здійснюються місцевими державними адміністраціями, органам місцевого самоврядування, чітко розмежувати повноваження між різними рівнями управління. В процесі оновлення законодавства необхідно виходити з того, що розмежуванню повноважень ор­ганів публічної влади місцевого рівня повинна передувати робота з чіткому розмежування їх функцій. При цьому необхідно керува­тися положеннями Конституції України та міжнародно-правових актів, ратифікованих парламентом, згідно з якими органи держав­ної влади не повинні обмежувати самостійність місцевого само­врядування і втручатися в компетенцію його органів. Питання компетенції в законодавстві про місцеве самоврядування є одним із ключових, оскільки без його визначення неможливо розв'язати інші проблеми: (а) який варіант організаційної структури органів

місцевого самоврядування найбільш придатний на тому чи іншо­му територіальному рівні, щоб ефективно здійснювати встанов­лені для нього повноваження; (б) який обсяг матеріальних і фінан­сових ресурсів необхідний для їх реалізації; (в) яка повинна бути підтримка місцевого самоврядування з боку держави тощо.

Окремої уваги потребує питання конституційного регулюван­ня взаємовідносин органів місцевого самоврядування і органів державної влади. Вважаємо за необхідне відійти від практики на­дання законом органам місцевого самоврядування окремих пов­новажень органів виконавчої влади, а перейти до практики їх де­легування, що означає передання повноважень на певний час із збереженням у делегуючого суб'єкта права повернути їх до влас­ного виконання. Водночас делегуючий суб'єкт має контролювати стан і наслідки виконання делегованих повноважень; він також повинен забезпечувати фінансування їх здійснення, передавати в користування необхідні для цього майнові об'єкти.

Не сприяє розвитку місцевого самоврядування передання об­ласними та районними радами повноважень щодо вирішення питань місцевого значення органам державної влади. Навіть ура­ховуючи, що передання здійснюється добровільно, на підставі рі­шень відповідних рад, таке делегування не відповідає міжнародній практиці і самій природі місцевого самоврядування. Конституційні положення про визнання і гарантування в Україні місцевого само* врядування означає, що питання місцевого значення можуть і по­винні вирішувати безпосередньо громади або ж від їх імені органи місцевого самоврядування, а не органи державної влади. Недопус­тимість обмеження прав місцевого самоврядування і належних йому повноважень щодо вирішення питань місцевого значення є однією з основ конституційного статусу місцевого самоврядуван­ня. У той же час вона пов'язана з регулюванням прав і свобод лю­дини та громадянина, оскільки будь-яке подібне обмеження безпо­середньо впливає на нормативно-правовий зміст і повноту права громадян на здійснення місцевого самоврядування. Реалізація ор­ганами державної влади повноважень місцевого самоврядування в районах та областях суттєво нівелює його на відповідному рівні, що красномовно підтверджує практика здійснення місцевого са­моврядування в Україні.

На конституційному рівні необхідно заборонити органам міс­цевого самоврядування делегувати свої повноваження органам державної виконавчої влади. Така практика існує в окремих краї­нах, на наш погляд, її доцільно запровадити і в Україні. Органі­зація повноцінного місцевого самоврядування на регіональному та районному рівнях, створення виконавчих органів районними і обласними радами ліквідує потребу в делегуванні повноважень місцевого самоврядування органам державної виконавчої влади. Посиленню місцевого самоврядування на регіональному рівні сприятиме розширення повноважень обласних рад та їх виконав­чих органів шляхом передання їм значної частини управлінських функцій щодо розв'язання проблем соціально-економічного та культурного розвитку регіону, зокрема у сферах: освіти, охорони здоров'я, землеустрою, охорони довкілля, використання природ­них копалин, транспорту, будівництва і ремонту доріг, зв'язку, забезпечення паливними та іншими енергоресурсами та інших пи­тань

Потребують удосконалення конституційні приписи, які визна­чають правовий статус, функції та повноваження місцевих держав- ^^■■^■^н^нЬіін^^^^нвищезазначене, необхідно усуну­ти частини 6, 9, 10 итуції України, якими закріплена

місцевих державних адміністра­цій радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, а також право зазначених рад висловлювати недовіру голові відповідної місцевої державної ад­міністрації. Також варто скасувати частини 4, 5 ст. 119 Конститу­ції України, згідно з якими місцеві державні адміністрації забезпе­чують підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів та програм і надають звіт про їх виконання. Місцеві державні адміністрації у взаємовідносинах з органами місцевого самоврядування повинні здійснювати виключно наглядово-конт­рольні та аналітично-консультативні функції.

Необхідно приділити увагу посиленню матеріально-фінансо­вої основи місцевого самоврядування. Публічні послуги нада­ються за рахунок публічних ресурсів, які не безмежні, тому не­обхідно визначитися з переліком публічних послуг, які повинні надаватися органами місцевого самоврядування. При цьому пот-

рібно враховувати, по-перше,те, що вартість публічних послуг має бути під силу платникам податків; по-друге, щоб якість цих послуг була на належному рівні; по-третє, наближеність до лю­дини органів публічної влади, які надають ці послуги, має бути оптимальною. Ці три показники мають конфліктний характер. Чим вища якість послуг і чим ближче пункти їх надання до лю­дини, тим більша їх собівартість. Отже, потрібно визначитися з певним переліком послуг, які в змозі якісно надавати органи міс­цевого самоврядування, а які - органи державної влади, а також встановити, на якому територіальному рівні будуть надаватися ці послуги, і від цього залежатиме системно-структурна організація публічної влади. На сьогодні ми маємо ситуацію, коли органи місцевого самоврядування мають широкий комплекс повнова­жень і повинні надавати багато публічних послуг, а відповідних ресурсів для цього не мають. У результаті якість послуг низька, населення незадоволене роботою органів місцевої влади. Ком­петенція місцевого самоврядування нині формується за залиш­ковим принципом, коли органам місцевого самоврядування пе­редають питання не ті, які вони можуть вирішувати, а ті, за які держава не хоче відповідати. Таким чином, на конституційному рівні потрібно закріпити норму, згідно з якою радам громад, об­ласним і районним радам повинна гарантуватися частка в пуб­лічних доходах, відповідно до виконуваних ними завдань. Зміна функцій та компетенції органів місцевого самоврядування різних рівнів має відбуватися водночас із відповідними змінами в роз­поділі публічних доходів.

Безперечно, правові, соціальні, політичні, інституційні, фун­кціональні аспекти реформування місцевого самоврядування в Україні потребують детального аналізу й обговорення. Широка дискусія щодо переваг та недоліків нововведень буде сприяти по­дальшому удосконаленню конституційної регламентації відносин у сфері місцевого самоврядування, посиленню позитивних тен­денцій, які з'являються на місцевому рівні, коли жителі сіл, селищ, міст починають усвідомлювати себе членами особливої соціальної спільноти, яка спроможна самостійно вирішувати питання місце­вого значення, забезпечувати узгодженість суспільних та індиві­дуальних інтересів та потреб.

===== §8. Завдання і значення консультативно-