Аналіз практики функціонування органів та посадових осіб місцевого самоврядування в аспекті оцінки ефективності організаційно-правових моделей муніципального управління

Ефективність - це результат, що зіставлений із витратами на його досягнення. Як у приватній, так і публічній сферах ефективність пов'язують із: а) співвідношенням між витраченими ресурсами й отриманим кінцевим продуктом (товаром, послугою); б) зменшен­ням кількості витрачуваних ресурсів чи зниженням їхньої вартості; в) скороченням тривалості процесу; д) співвідношенням кінцевого

продукту й остаточного результату¹. Безумовно, такий підхід є за­надто спрощеним для оцінки організаційно-правових моделей муні­ципального управління, оскільки не відображає реальну тенденцію зниження чи підвищення ефективності функціонування органів і посадових осіб у процесі вирішення питань місцевого значення.

Проблема оцінки ефективності публічних послуг, які надаються органами місцевого самоврядування, сьогодні, як ніколи, актуальна. Зокрема, важко визначити, що є більш актуальним: фінансування розвитку спорту чи освіти, культури чи медицини? Корисніше те, за що людина готова більше заплатити. Але поки людина здорова, вона не бажає фінансувати розвиток медицини, маючи роботу не переймається проблемами зайнятості тощо. Отже, органи місцевого самоврядування повинні проводити зважену політику з урахуван­ням інтересів усіх верств населення, орієнтуючись на кінцевий ре­зультат - моральне та фізичне здоров'я людей, їх соціальну захи­щеність, рівень життя як необхідна умова свободи.

Загальний підхід до оцінки успішності діяльності та управлін­ня передбачає застосування таких категорій, як економічність, результативність та ефективність². Однак більш продуктивним є підхід, за якого виділяються такі критерії ефективності діяльності органів місцевого самоврядування:

¹¹⁸ економічний ефект, який визначається показником збіль­шення обсягу виробництва продукції підприємствами відповідної адміністративно-територіальної одиниці та розширення ії асорти­менту, поліпшення структури міської економіки;

¹¹⁹ соціальний ефект, що визначається підвищенням реальних доходів населення, зменшенням диференціації доходів між різни­ми соціальними групами, підвищенням рівня зайнятості працез­датного населення та ін.;

¹²⁰ екологічний ефект, який визначається зниженням концент­рації шкідливих речовин у повітряному та водному середовищі, зменшенням рівня шуму тощо;

^[1] Дзюндзюк В. Б. Ефективність діяльності публічних організацій [Текст]: [мо­нографія] / В. Б. Дзюдзюк. - X.: Вид-во ХарРІ УАДУ «Магістр», 2003. - С. 51.

^[1] Шаров Ю. Продуктивна функція стратегічного мислення й успішність муні­ципального управління / Ю. Шаров // 36. наук, праць Української Академії держав­ного управління при Президентові України - К.: УАДУ 2002. - Вип. 1. - С. 277.

— організаційьий ефект, що визначається скороченням кіль­кості ланок у системі управління територією, загальної чисель­ності працівників, зайнятих в апараті управління, прискоренням документообігу тощо¹.

Разом із тим, орієнтація на кінцевий результат також не доско­нала і має ряд недоліків. Результатом діяльності органів місцевого самоврядування може бути як економічний розвиток відповідних територій, так і їх занепад. За останні декілька років суттєво збіль­шився обсяг виробництва продукції підприємствами, постійно зростала середнязаробітна плата, розмір пенсій і інших соціальних виплат, однак такі досягнення не завжди є результатом діяльності органів місцевого самоврядування. Процеси, які відбуваються в суспільстві, досить складні й довготривалі, тому наявна тенденція економічного зростання може бути результатом дій органів пуб­лічної влади п'яти чи десятирічної давнини, а сьогоднішні рішення органів місцевого самоврядування, ймовірно, можуть сприяти зво­ротній тенденції. Більше того, часто окремі показники конфлікту­ють - підвищення темпів промислового виробництва, як правило, супроводжується збільшенням концентрації шкідливих речовин у повітряному та водному середовищі, а скорочення кількості ланок у системі управління не завжди сприяє організаційному ефекту.

Управлінська ефективність визначається як відношення ви­користаних ресурсів і досягнутої організаційної мети. Проблему ефективності управління слід розглядати не лише як внутрішньо- управлінську, організаційно-технічну, а й з урахуванням багато- аспектної взаємодії суб'єкта і об'єкта управління, сучасного со­ціального середовища, в якому вони функціонують, тобто на його загальному фоні й у реальному зв'язку з ним, тому що управління як вид соціальної діяльності людей не існує поза системою управ­лінських відносин².

' Підвищення ефективності місцевого самоврядування в Харкові на основі науково-технічного, соціально-економічного і кадрового потенціалу міста: мо­нографія / [В. А. Шумілкін, В. М. Бабаєв, В. І. Луговий та ін.]. - Харків: НТУ «ХПІ», 2003.-С. 217.

² Цвєгков В. В. Адміністративна реформа - ефективність державного управ­ління / В. В. Цвєтков // Часопис Київського університету права. - 2002. - № 2. -С. 11.

Різноманітні підходи до оцінки ефективності показують, що не може бути одного універсального критерію, придатного для будь- якого органу публічної влади чи системи органів. У різних органів різні завдання, компетенція, умови функціонування, тому в кожно­му конкретному випадку необхідно формулювати певні критерії, що повинні відображати, з одного боку, очікувані зміни в системі суспільних відносин відповідно до поставлених цілей, з іншого,

¹²¹витрати на досягнення цілей.

Досить поширеною є внутрішня й зовнішня оцінка ефектив­ності'. Зовнішня ефективність організаційно-правових моделей муніципального управління оцінюється за єдиним інтегральним показником - задоволеністю клієнтів (споживачів, інших контра­гентів) діяльністю органів і посадових осіб місцевого самовряду­вання. Для оцінки внутрішньої ефективності використовується низ­ка індикаторів, а саме: продуктивність реалізації основних завдань певною організацією; структура робочого часу; професійна ком­петентність співробітників та їх особистісні якості; задоволеність працівників характером своєї роботи; збалансованість структури організації, її гнучкість, «якість» керівних та інформаційних по­токів, за якими далі визначається загальний показник, що дозволяє оцінити внутрішню ефективність. Оцінка має здійснюватися та­ким чином, що її результатом була не лише констатація поточного стану організації, а й практичні рекомендації з підвищення ефек­тивності її діяльності.

Разом із тим, слід зазначити, що й такий підхід не гарантує об'єктивної оцінки ефективності функціонування органів публіч­ної влади. Інколи можна спостерігати ситуацію, коли зауважень до роботи окремих органів немає, ефективність їх діяльності доволі висока, а робота в цілому підсистеми, до якої входять ці органи оцінюється як неефективна. В деяких випадках оцінки ефектив­ності можуть буди негативними через конфлікт інтересів клієнтів, інших зовнішніх реципієнтів (наприклад держави і територіальної громади, підприємців і неприбуткових організацій). Окрім цього, досить умовною може бути окрема оцінка внутрішньої та зовніш-

' Дзюндзкж В. Б. Ефективність діяльності публічних організацій [Текст]: [монографія] / В. Б. Дзюдзюк. - X.: Вид-во ХарРІ УАДУ «Магістр», 2003.

¹²² С. 79.

ньої ефективності, оскільки друга не може існувати без першої. Якщо клієнти, інші зовнішні реципієнти задоволені роботою ор­гану місцевого самоврядування, а його внутрішня ефективність на низькому рівні, значить зовнішня ефективність не є результатом діяльності відповідного органу. Тоді доречним є вислів «не завдя­ки, а всупереч» діяльності органу маємо, наприклад, економічний чи екологічний е<|)ект, високі результати в науці, освіті, духовному вихованні молоді

Оцінка ефективності організаційно-правових моделей муні­ципального управління здійснюється з використанням багатьох критеріїв, тому виникає необхідність визначення узагальнено­го критерію. Для знаходження оптимального значення критерію ефективності застосовують методи оптимізації, при цьому під оптимальним часто розуміють так зване «раціональне» рішення, що приймається з урахуванням об'єктивної доцільності. Для ін­тегральної оцінки ефективності організаційно-структурних інно­вацій альтернативою узагальненому критерію інколи застосову­ють функцію корисності. Для параметричної оцінки ефективності діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування необхідна методика, яка б, поряд із критерієм результативності, враховувала також системно-структурні й процедурні параметри. Такими, зокрема, є групи факторів: структурні, процедурні (про- цесні), інформаційні, нормативної урегульованості, компетент­ності службовців, ділових якостей персоналу'. Для більш повного аналізу ефективності діяльності органів місцевого самоврядуван­ня доцільно також застосовувати методику оцінки за статичними та динамічними параметрами їх функціонування.

Вихідним моментом для оцінки ефективності також є харак­теристика докладених зусиль через категорію економічності, яка пов'язана з визначенням масштабів використаних ресурсів для за­безпечення якісної діяльності в необхідних обсягах. Мірою зусиль є кількість фінансових, матеріальних, людських, часових та інших ресурсів, які витрачаються у процесі діяльності для досягнення

^[1] Любченко П. М. Параметрична оцінка ефективності діяльності органів місцевого самоврядування / П. М. Люченко // Проблеми законності: респ. міжві- дом. наук. зб. / відп. ред. В. Я. Тацій. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2005. -Вип. 71. -С. 22-31.

певного результату. Фінансовий обсяг витрат характеризують складники собівартості та ціни управлінських послуг у грошовому вимірі: заробітна плата персоналу, вартість обладнання, матеріалів та інших предметів праці, вартість послуг сторонніх осіб. У свою чергу, нефінансові витрати є показниками ресурсного забезпечен­ня в натуральному вираженні й так само можуть подаватися в аб­солютному чи відносному вигляді. Результативність характеризує дієвість, досягнення, ступінь завершення системою потрібної ро­боти і реалізації встановлених цілей, для її оцінки можна застосо­вувати три критерії: кількість, якість, своєчасність¹.

Таким чином, основою аналізу ефективності системи місцевого самоврядування має бути оцінка внеску кожного суб'єкта управ­ління для досягнення конкретного результату. Критерії ефектив­ності системи органів місцевого самоврядування повинні відпові­дати таким вимогам: а) дозволяти кількісно оцінювати результати їх функціонування; б) охоплювати систему найповніше, відбива­ючи вплив якомога більшої кількості факторів; в) бути, по можли­вості, простим, щоб його обчислення і збір необхідних для цього даних не виявилися дорожчими за можливий ефект від розв'язання завдань, однак простота не повинна бути на шкоду повноті охоп­лення значимих факторів; г) для багатоцільових систем повинна бути сформульована адекватна сукупність критеріїв ефективності; ґ)для різних підсистем повинні застосовуватися різні критерії. При всій різноманітності критеріїв ефективності та методів їхньої оцінки існують обов'язкові етапи, що є основою будь-якої методи­ки оцінки ефективності організаційних систем: постановка завдан­ня, побудова математичної моделі, пошук методу розв'язання, пе­ревірка й корегування моделі².

Механізм функціонування місцевого самоврядування як со­ціально-економічної, організаційної системи є сукупністю цілей, критеріїв (що характеризують ступінь досягнення поставлених

^[1] Шаров Ю. Продуктивна функція стратегічного мислення й успішність муніципального управління / Ю. Шаров // 36. наук, праць Української Академії державного управління при Президентові України - К.: УАДУ, 2002. - Вип. 1. -С. 278.

^[1] Денисов А.А. Теория больших систем управлення [Текст]: учеб. пособие для втузов / А. А. Денисов, Д. Н. Колесников. - Л.: Знергоиздат, 1982.- С. 208.

цілей), принципів, функцій, повноважень, норм, що регламенту­ють роботу системи та її структурних складників, форм і методів впливу на суспільно-політичні та соціально-економічні процеси з метою забезпечення реалізації прав і свобод людини та громадя­нина. Сьогодні проблему підвищення ефективності діяльності ор­ганів місцевого самоврядування не може бути успішно розв'язано тільки шляхом здійснення окремих заходів. Системні й організа­ційні інновації повинні мати комплексний характер і спрямовува­тися на удосконалення функціонування місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства і підсистеми публічної влади, органів та їх; структурних підрозділів, а це, у свою чергу, потребує попереднього аналізу певних змін, у тому числі й щодо їх впливу на підвищення чи зниження ефективності організаційно- правових моделей муніципального управління.