Місцевого самоврядування в Україні

Відповідно до ч. 2 ст. 38 Конституції України громадяни корис­туються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Право рівного до­ступу до публічної служби означає рівність потенційних можли­востей для заняття відповідних посад і недопустимість будь-якої дискримінації. Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права громадян на доступ до муніципальної служби врегульовані і Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політич­них, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціаль­ного походження, майнового стану, терміну проживання на від­повідній території. На посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту й професійну підготовку, володіють

державною мовою в обсязі, достатньому для виконання службо­вих обов'язків.

У науковій літературі виділяють три умовні групи вимог, дотри­мання яких необхідне для вступу і проходження державної служ­би. Перша і друга групи стосуються відповідно правового статусу громадянина - громадянство України та строк перебування на де­ржавній службі, а також відсутність обмежень (заборон) на при­йняття і проходження державної служби. Третя група пов'язана зі спеціальними вимогами щодо освіти і кваліфікації (професійної підготовки), конкурсного відбору або зарахування на державну службу за іншою встановленою процедурою¹.

Серед умов доступу до публічної служби можна виокремити такі:

¹³⁸ обов'язкові: громадянство, дієздатність, володіння державною мовою, освіта, професійна підготовка, вікові межі, відсутність су­димості, фізична здатність зайняти посаду;

• додаткові: досвід роботи, професійний рівень (копії докумен­тів про підвищення кваліфікації, присвоєння наукового ступеня або вченого звання, наукові публікації), репутація (характеристи­ки, рекомендації) тощо.

Розглянемо докладно нормативно-правову підстави прийняття на публічну службу.

1. Право на публічну службу мають виключно громадяни України; іноземці, особи без громадянства не мають доступу до публічної служби. Але така практика існує не в усіх країнах. Зокрема, у країнах Європейського Союзу громадяни з інших де­ржав ЄС мають доступ до більшості посад публічної служби. Наприклад, відповідно до §7 Федерального закону Німеччини, «призначений чиновником може бути тільки той, хто є німцем на підставі статті 116 Основного закону або має громадянство од­нієї з держав-членів Європейської співдружності». Федеральний міністр внутрішніх справ може робити індивідуальні винятки та іа наявності нагальної службової потреби в роботі відповідно­го чиновника приймати іноземних громадян, навіть з-поза меж Європейського Союзу. Разом із тим, для зайняття певних посад у ФРН вимога громадянства є абсолютною: «якщо цього вимага-

' Битяк Ю. П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади | Текст]: [монографія] / Ю. П. Битяк. -X.: Право, 2005. - С. 9.

ють відповідні завдання, то чиновником може бути призначений тільки німець»'.

¹³⁸ Для заняття посади в органах публічної щади необхідна повна дієздатність особи. У ст. 12 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» встановлено, що на службу в органи місцевого самоврядування не можуть бути прийняті особи, визнані судом недієздатними

¹³⁸ Необхідною умовою для зайняття посади в органах пуб­лічної влади є знання державної - української мови. Характер роботи публічних службовців пов'язаний з обов'язковим во­лодінням державною мовою. Ця вимога зумовлена специфікою функціонування органів публічної влади і полягає в активному використанні державної мови для виконання покладених на них завдань і функцій. У ст. 5 Закону України «Про службу в орга­нах місцевого самоврядування» установлюється те, що право на доступ до служби мають особи, які володіють державною мовою в обсязі, достатньому для виконання службових обов'язків. У Рішенні Конституційного Суду України про офіційне тлумачен­ня положень статті 10 Конституції України щодо застосування державної мови органами державної влади, органами місцевого самоврядування та використання її в навчальному процесі в нав­чальних закладах України (справа про застосування української мови) від 14.12.99 р. № 10-рп/99 встановлено, що положення час­тини першої статті 10 Конституції України, за яким «державною мовою в Україні є українська мова», треба розуміти так, що ук­раїнська мова як державна є обов'язковим засобом спілкування на всій території України в ході здійснення повноважень органа­ми державної влади та органами місцевого самоврядування (мова актів, роботи, діловодства, документації тощо), а також в інших публічних сферах суспільного життя, які визначаються законом (частина п'ята статті 10 Конституції України). Поряд із держав­ною мовою під час здійснення повноважень місцевими органа­ми виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування можуть використовуватися

' Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України [Текст] / [Кірмач А. В. [та ін.]; за заг. ред. Тимощука В. П., Школика А. М.]. -К.: [Конус­ів], 2007.-С. 55.

російська та інші мови національних меншин у межах і порядку, що визначаються законами України.

¹³⁸ Право на доступ до муніципальної служби мають особи в межах певного віку. В органах місцевого самоврядування гранич­ний вік перебування на службі становить 62 роки для чоловіків і 60 років для жінок. Ці обмеження не поширюються на посадових осіб місцевого самоврядування, які обираються на відповідні по­сади. Після досягнення граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування посадові особи місцевого са­моврядування за рішенням відповідного голови можуть бути зали­шені на посадах радників чи консультантів (патронатна служба), якщо такі посади передбачені штатним розпис, на умовах строко­вого трудового договору.

¹³⁸ Для зайняття посади в органах публічної влади необхідна відповідна освіта. Варто зазначити, що градації для зайняття кон­кретних посад публічної служби є дуже значними: для зайняття одних посад достатньо середньої освіти, для інших необхідною є наявність вищої із ступенем бакалавра чи магістра. Маємо визна­ти, що сьогодні не існує структурної, цілісної теоретичної моделі формування сучасного типу службовця¹, з огляду на це актуаль­ною є розробка науково-обґрунтованої кадрової політики органів публічної влади. Для різних служб напрями освітньої підготовки є відмінними, проте слід зауважити, що, наприклад, у Німеччині дуже висока частка чиновників мають юридичну освіту.

¹³⁸ Відповідно до ст. 11 Закону України «Про засади запобіган­ня і протидії корупції»² стосовно осіб, які претендують на зайнят­тя посад, пов'язаних із виконанням функцій місцевого самовря­дування (крім кандидатів у депутати місцевих рад та на посади сільських, селищних, міських голів), з 1 січня 2012 року має про­водитися спеціальна перевірка. Порядок організації проведен­ня спеціальної перевірки затверджується Президентом України. Організація її проведення покладається на керівника (заступника керівника) органу місцевого самоврядування, на зайняття посади

¹ Балашов А. Идеальный государственный служащий: как его сформиро- шт. / А. Балашов // Персонал. - 2005. - № 2 - С. 76.

^[1] Про засади запобігання і протидії корупції: закон України № 3 206-VI від

07.04.2011 р. // Відом. Верхов. Ради України. - 2011. - № 40. - Ст. 404.

в якому претендує особа, крім випадків, установлених законом. До проведення спеціальної перевірки залучаються спеціально уповноважені суб'єкти у сфері протидії корупції, а в разі потреби - інші центральні органи виконавчої влади. Спеціальній перевірці підлягають відомості про особу, яка претендує на зайняття поса­ди, зокрема щодо: 1) притягнення особи д» кримінальної відпові­дальності, в тому числі за корупційні правопорушення, наявності судимості, її зняття, погашення; 2) факту, що особа піддана, підда­валася раніше адміністративним стягненням за корупційні право­порушення; 3) достовірності відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характе­ру; 4) наявності в особи корпоративних прав; 5) стану здоров'я, освіти, наявності наукового ступеня, вченого звання, підвищення кваліфікації.

Спеціальна перевірка проводиться в п'ятнадцяти денний строк за письмовою згодою особи, яка претендуе на зайняття посади. У разі ненадання особою такої згоди питання щодо призначення її на посаду не розглядається. У разі встановлення за результатами спеціальної перевірки факту подання претендентом на посаду не­правдивих відомостей про себе посадова особа (орган), яка (який) здійснює призначення (обрання) на цю посаду, відмовляє претен­денту в призначенні (обранні) на посаду, а також протягом трьох робочих днів повідомляє про виявлений факт правоохоронні ор­гани для реагування в установленому законом порядку, крім ви­падків, визначених законом. Рішення про відмову в призначенні (обранні) на посаду може бути оскаржено до суду.

Загалом, доступ до публічної служби в більшості країн на сьо­годні підпорядковується двом принципам - рівності і достойності. З одного боку, законодавство декларує забезпечення рівного до­ступу своїх громадян до публічної служби. З другого боку, цілком виправданим є намагання керівників усіх рівнів публічної адмініст­рації залучити до служби осіб, здатних найбільш ефективно вико­нувати встановлені завдання і функції. Принцип рівного доступу має на меті передусім захист прав особи, тоді як відбір за здіб­ностями Грунтується на захисті інтересів служби чи адміністрації в цілому. Право рівного доступу до публічної служби не можна тлумачити декларативно і занадто широко. Це право реалізується

в певному порядку, а тому громадянин не може в будь-який час вимагати надання йому бажаної посади в органах публічної влади. На фактичний вступ на службу найдостойніших впливають й інші чинники. Зокрема, відсоток професіоналів об'єктивно збільшуєть­ся із зростанням економічної привабливості публічної служби порівняно із працею в приватному секторі. Проте, навіть при мен­ших доходах публічна служба має доволі істотні переваги перед бізнесом чи найманою працею в приватному секторі завдяки ста­більності, престижності, соціальному та пенсійному забезпеченню тощо. Тому пропозиція ринку праці завжди є достатньою. Інша річ — яким чином відбувається набір на публічну службу. На цьому і зупинимось детальніше.

Забезпечення конституційного права громадян України щодо рівного доступу до публічної служби здійснюється в правових та організаційних формах й різноманітними способами. На думку Ю. П. Битяка, гарантіями права громадян на заняття державною службою можна вважати: вільний і всебічний розвиток особис­тості (ст. 23); рівність конституційних прав і свобод та рівність перед законом, рівність прав жінки і чоловіка (ст. 24); право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань(ст. 34); право на свободу світогляду і віросповідання (ст. 35); право на свободу об'єднань у політичні партії та гро­мадські організації (ст. 36); право на звернення (ст. 40); право на працю та вільне її обрання (ст. 43); право на освіту (ст. 53) та ін.¹

Одним з основних заходів, що забезпечує реалізацію громадя­нами рівного права доступу до державної служби є конкурсний відбір при заміщенні вакантних посад. До речі, вакансій посад службовців органів публічної влади не безмежна кількість. Чим вище посада, тим їх менше, а значить, і число вакансій зменшуєть­ся, тому можливість доступу людини до високих посад публічної служби є досить примарною. Отже, право рівного доступу до пуб­лічної служби - це стартова юридична можливість для громадян, а не реальна дійсність, проголошення цього демократичного при­нципу не означає його автоматичної реалізації.

^[1] Битяк Ю. П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади [Текст]: [монографія] / Ю. П. Битяк. - X.: Право, 2005. - С. 9.

На жаль, в Україні конкурс не став визначальною процедурою набору на муніципальну службу, і це зумовлено, значною мірою, чинним правовим регулюванням цього питання. У Законі Украї­ни «Про службу в органах місцевого самоврядування» закріплено те, що прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється на конкурсній основі чи за іншою процедурою, пе­редбаченою законодавством України (ст. 10). Так, зокрема, у разі необхідності за згодою сторін посадова особа місцевого самовря­дування може бути переведена на рівнозначну чи нижчу посаду або посаду радника чи консультанта без конкурсного відбору. Голови районних, районних у містах, обласних рад, Київський та Севастопольський міський голова та міські голови (міст обласно­го і республіканського в Автономній Республіці Крим значення) мають право самостійно (без конкурсу) добирати та приймати на службу своїх помічників, радників (патронатну службу). На час відсутності (відпустки) посадових осіб органів місцевого самов­рядування (крім виборних посад) для виконання їх повноважень можуть прийматися на службу особи за строковим трудовим дого­вором (контрактом).

Проведення конкурсу, випробування та стажування при прий­нятті на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу. Згідно з п. 5 Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затвердженого постано­вою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. № 169, пе­реведення на рівнозначну або нижчу посаду в одному державному органі, а також просування по службі державних службовців, які зараховані до кадрового резерву чи успішно пройшли стажування в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, може здійс­нюватися без конкурсного відбору.

У Постанові Кабінету Міністрів України від 17 червня 1994 року №423 «Про деякі питання застосування статей 4, 15 і 27 Закону України «Про державну службу» встановлено, що про­сування по службі державного службовця, який зарахований до кадрового резерву чи пройшов стажування, а також прийняття на роботу державного службовця, який припинив державну службу у зв'язку з відставкою, може здійснюватися за рішенням керівника

відповідного державного органу без конкурсного відбору. Також цим урядовим рішенням визначено, що без конкурсного відбору або стажування можуть також прийматися:

¹³⁹ державні службовці на посади: а) керівників, які згідно із законодавством обираються або затверджуються колегіальним органом; б) керівників, які призначаються міністрами, керівни­ками інших центральних органів державної виконавчої влади за погодженням із керівниками місцевих органів державної виконав­чої влади; в) спеціалістів при переміщенні їх у межах одного де­ржавного органу на рівнозначну або нижчу посаду з дотриманням вимог законодавства про працю;

¹⁴⁰ державні службовці, які перебували на відповідних посадах у державних органах та виконавчих органах Рад, у тому числі в тих, що ліквідуються, до новостворених органів державної вико­навчої влади і місцевого самоврядування;

¹⁴¹ на державну службу - випускники вищих навчальних за­кладів, що здобули вищу освіту за спеціальностями галузі знань «Державне управління», особи, які закінчили аспірантуру та до­кторантуру за денною формою навчання, у державні органи, які направляли їх на навчання за державним замовленням;

¹⁴² на державну службу в особливий період.

Зважаючи на це, проблем у реалізації права громадян на рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування, як пра­вило, не мало. Зрозуміло, що заміщення посад публічної служби виключно лише шляхом конкурсного відбору неможливе, поза- конкурсні призначення допустимі, але повинні бути мінімальними і встановлюватись безпосередньо в законі. Адже заміщення посад без процедури конкурсного відбору, без чітких професійних ви­мог, без кваліфікаційних комісій тощо обмежує право громадян на доступ до публічної служби. Перелік посад, на які здійснюється призначення без проведення конкурсу, повинен бути якнаймен­ший.