Прокуратура

 

1. Прокурорская система и прокуроры. Статья 129 Конституции РФ 1993 г. гласит: "Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации". Это не очень удачная формулировка, но она содержит указание на единство и централизацию системы, необходимые в условиях федеративного государства и не вполне четкого размежевания предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Собственно нормативная база прокурорской деятельности создается Конституцией РФ (ст. 129), Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции от 17 ноября 1995 г., уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательством. Нормы о деятельности прокуратуры могут содержаться в иных федеральных законах, а также в ведомственных актах самой прокуратуры.

Прокуратура в России после 1917 г. возникла и развивалась как жестко централизованная система, соответствующая административно-территориальному делению страны. Требовалась строгая дисциплина прокурорских работников, декларировалось единство политики и профессионального поведения на основе приказов Генерального прокурора, исполняющего волю Коммунистической партии. В то же время фактически на деятельность прокуратуры постоянно влияли местные власти, от благорасположения которых прокуроры всегда были зависимы (длительный период они были еще более зависимы от "надрегионального" НКВД и руководимых им структур). Это в ряде случаев сводило на нет реальное значение прокурорской деятельности, а иногда превращало ее в орудие борьбы кланов, элитных групп. Зависимое от ряда сил положение органов прокуратуры сильно сказывалось на требованиях к профессиональному труду и поведению прокуроров, определяло собой отбор кадров. По-видимому, обеспечение реальной централизованности системы, т.е. ее независимости от противозаконных влияний, продолжает оставаться неотложной задачей.

По закону прокуроры осуществляют следующие виды деятельности: расследование уголовных дел; общий надзор, т.е. надзор за исполнением законов самыми различными структурами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В процессе укрепления государственности Российской Федерации система прокурорского надзора, усиливая собственное влияние, все же в значительной степени находится в состоянии поиска своего места в обществе. О целях и содержании прокурорской деятельности до сих пор ведутся споры, несколько утихшие в последнее время.

Следует надеяться, что законодательные решения о целях, методах и содержании прокурорской деятельности будут приниматься с учетом ее реальных возможностей.

2. Категории должностей прокуроров. Они определяются содержанием, видами и структурой прокурорской деятельности. В прокуратуре работают: следователи различных рангов, помощники прокуроров, начальники главных управлений, управлений на правах старших помощников или помощников прокурора, прокуроры как оперативные работники отделов, собственно прокуроры как руководители отдельных органов прокуратуры и их заместители. Это значит, что в прокуратуре практически осуществляются самые различные виды юридического профессионального труда.

Одна группа юристов - следователи - занимается расследованием уголовных дел. Другая - осуществлением отдельных надзорных функций и выступлениями в судах (помощники прокуроров и прокуроры отделов (соответственно в крупных прокуратурах - начальники отделов). Наконец, координация надзорных функций и непосредственное их исполнение в особо значимых ситуациях, соединенные с организационной работой в районной, городской, областной и пр. прокуратурах, осуществляются их единоличными руководителями - прокурорами низового звена, города и пр.

3. Профессиональные особенности деятельности прокуроров. Они определяются содержанием прокурорской деятельности в целом и складывающимся разделением труда внутри прокуратуры. Существует серьезная разница между прокурорами-руководителями и прокурорами-исполнителями (прокуроры отделов, помощники) по объему компетенции.

Прокурор-руководитель принимает все решения в рамках компетенции органа; прокурор-исполнитель только готовит их.

Как писал один из помощников прокурора: "И фактически получается, что прокурор отдела - это чиновник, несущий основное бремя прокурорских забот и выполняющий поручения (резолюции) руководства... Создалась парадоксальная ситуация, которая поддерживается десятилетиями: прокурор отдела как основное должностное лицо системы несет бремя порученческих обязанностей, не имея никаких вытекающих из этих обязанностей прав"*(207).

Так ли это, но прокурорская деятельность осуществляется в строго процедурно-нормативном порядке, который определяет содержание работы отдельных прокуроров и означает, что основные виды действий выполняются ими на основе предоставленных им полномочий, в форме, предусмотренной законом, и при наличии соответствующих оснований. Это влечет различную степень самостоятельности и ответственности прокуроров, порождая во всяком случае необходимость основательного овладения материально-правовыми и процессуальными нормами и, главное, постоянного уважения к ним.

Деятельность прокуроров зачастую нештатно программируется возникающими правовыми проблемными ситуациями. Прокурор не может действовать лишь по собственному плану и усмотрению. Заявления граждан, иная информация, обращения должностных лиц, в сущности, меняют распорядок его работы, режим, напряженность. Распространенность и значимость таких ситуаций также должны определять статус прокурора, возможность принятия относительно самостоятельных решений.

Конечно, деятельность прокуратуры, хотя и распространяется на все сферы жизни общества, не только направляется, но и ограничивается законом. Как известно, прокурор не вмешивается в оперативно-хозяйственную или социально-культурную деятельность: ограничивая себя, он реагирует только на нарушения закона. Реальное содержание различных направлений прокурорского надзора, разумеется, может и должно меняться в зависимости от реального социального развития и потребностей правоохраны. Но работа прокурора в этой области инициируется на основе закона, осуществляется в рамках закона и прямо указанными в законе методами (предупреждение, беседа, протест и пр.)*(208).

Это положение, а оно существует объективно, предопределяет среди иных последствий иерархичность построения прокуратуры, характер и интенсивность контроля, осуществляемого "сверху вниз".

В отличие от судьи и в значительной мере от следователей отдельные прокуроры обладают значительно меньшей должностной самостоятельностью. Практически все важнейшие решения принимаются от имени прокурора, возглавляющего орган прокуратуры, а соответственно и должны быть им утверждены либо санкционированы. В сущности с позиций права прокуроры функциональных либо линейных служб вообще не принимают, как правило, окончательных решений. В то же время они, разумеется, оказывают самое серьезное влияние на их содержание, поскольку контроль вышестоящего прокурора во многом строится на доверии.

Существенное значение сохраняет проблема должностного усмотрения прокурора. Она относится в большей степени к деятельности должностных лиц, имеющих право принятия решений. Это прокуроры - главы прокуратур и их заместители. В пределах компетенции при принятии решения (и при его подготовке) прокуроры толкуют закон, оценивают факты, делают выводы, т.е. предварительно квалифицируют то или иное деяние как правомерное либо противоправное, избирают способ реагирования на нарушения и пр.

И в сфере прокурорской деятельности невозможно автоматическое применение закона, а следовательно, усмотрение прокурора играет самую серьезную роль. Как профессионалов, это обязывает прокуроров к самостоятельному мышлению, к овладению соответствующими приемами правореализационной техники. Самостоятельность прокурорской деятельности должна быть подкреплена определенными гарантиями.

4. Доступ к труду прокурора. Он включает назначение на должность, перемещение по службе и прекращение деятельности. Порядок назначения прокуроров определяется Конституцией РФ (ст. 129) и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ (п. 1 ст. 12 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ. Статья 40 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливает, что прокурорами и следователями могут быть назначены граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности. Законодательно эти требования не расшифровываются, и подбор кадров осуществляется по усмотрению прокуратуры, в принципе стремящейся к тому, чтобы они соответствовали выполняемой работе, были в достаточной степени надежными.

Для совершенствования профессионального труда прокуратуры общество должно проявлять серьезную заботу о подготовке прокурорских кадров. Наперекор господствующему мнению подготовка кадров не может быть исключительно ведомственной. Кадры служат или должны служить не прокуратуре, не ведомству, но обществу, его интересам. Работа прокурора на любой должности крайне важна для общества, но может быть и опасной для него. Располагая значительными полномочиями, прокурор находится под постоянным давлением различных групп. Это давление не исчезает с прекращением власти какой-либо одной партии.

Каждый начинающий юрист должен особенно вдумчиво избирать профессию прокурора, будучи готовым к трудностям, либо сразу отказываться от прокурорской карьеры. Общество в принципе должно развить многостороннюю систему контроля за прокурорской деятельностью, с тем чтобы обеспечить позитивную селекцию кадров, т.е. отбор и продвижение наиболее способных людей. Разумеется, Генеральный прокурор назначает и должен назначать прокуроров, но не в своих, а в общественных, государственных интересах.

Одним из способов решения этой задачи считается психологическое тестирование. В прессе давно появились сообщения об использовании тестов на профессиональную пригодность для изучения личностей работников прокуратуры, так как некоторые из них (абсолютное меньшинство) подвержены дезорганизации психической деятельности*(209).

5. Реальное состояние прокурорской деятельности. Прокурорская деятельность, даже если временно отвлечься от следственного аппарата, по характеру выполняемых процедур весьма широка и требует глубоких профессиональных знаний и навыков.

Прокуроры выполняют следующие технологические виды работ: а) анализ эмпирической, т.е. необработанной информации; б) анализ и обработку обобщенной информации, получение определенных выводов и их оценку; в) беседы с заявителями, заинтересованными лицами и ведение переговоров; выступления в коллективах, перед группами лиц; г) принятие решений и подготовку различного рода документов и материалов; д) выступления в судах; е) поиск и изучение законодательства и относящейся к прокурорским обязанностям практики (судебной, административной, управленческой); ж) ведение технической и организационной работы.

Как и у судей, предметом труда прокуроров являются документы и различные источники информации, действия людей. При этом прокурору приходится постоянно иметь дело с информацией самого различного содержания и закрепленной в самых разных источниках. Прокурор может работать с экономической информацией, различными техническими данными, сообщениями о действиях людей, требующих правовой оценки, и пр. Необходимые ему сведения и сообщения содержатся в заявлениях, чертежах, отчетах, балансах, письмах, печатных работах, нормативных актах и пр. Они также могут быть, что немаловажно, исполнены рукописно, типографски, на машинке или компьютере, что во всяком случае предопределяет затраты труда на их чтение и восприятие.

Встречи с людьми, беседы, истребование и передача информации, ведение переговоров, предъявление соответствующих требований или передача принятых решений во многих случаях связаны с необходимостью преодоления конфликтных ситуаций, поиском компромисса или, напротив, осуществлением принуждения. Прокурор вынужден реально в допустимых законом пределах соизмерять свои действия с позициями и интересами других лиц, во всяком случае своих вышестоящих коллег.

Существенное место в работе прокурора занимает и выполнение организационно-технических процедур: обеспечения встреч с гражданами, должностными лицами, доставки необходимой информации, ее упорядочения, подготовки документов и пр.

6. Продвижение и поощрение прокурорских работников. Прокурорским работникам присваиваются в соответствии со стажем работы и должностью классные чины (ст. 41 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Профессиональная карьера работника прокуратуры предполагает перемещение на вышестоящие должности и смену направлений работы, включая переход от общих вопросов к более узкой специализации. Быстрота и возможности продвижения ограничены самой прокуратурой (ее структурой), естественным уменьшением числа мест по мере продвижения наверх. Увольнение прокурорских работников происходит в соответствии с трудовым законодательством.

Оплата и социальное обеспечение прокурорских работников осуществляется в соответствии с законом, включая должностной оклад, а также выплаты за классный чин и выслугу лет. Статья 43 указанного Закона регламентирует материальное и социальное обеспечение прокурорских работников, порядок предоставления отпуска работникам прокуратуры, включая дополнительный отпуск за стаж, а также некоторые иные льготы (бесплатное пользование общественным транспортом, льготы по жилью, получение единовременного пособия за годы выслуги и пр.). Дополнительные меры правовой и социальной защиты работников прокуратуры установлены ст. 45 Закона. В последние годы улучшается материальное и социальное обеспечение прокурорских работников. Это позволит привлечь в прокуратуру лучшие кадры юристов.

Но и здесь важно самоограничение. Прокурорское сообщество не должно быть противопоставлено иным группам населения.

7. Напряженность труда прокурора. По полному праву можно сказать, что любой прокурор, стремящийся выполнять свои обязанности, постоянно работает в условиях дефицита времени и нервного напряжения. Этот фундаментальный факт должен быть известен как лицам, желающим стать прокурорами, так и лицам, формулирующим задачи прокуратуры, а соответственно и прокуроров. Напряженность труда объясняется:

а) постоянным дефицитом времени;

б) трудностями планирования работы при возникновении большого количества ситуаций, требующих быстрого решения (запросы, заявления, внезапные происшествия);

в) нестандартностью многих задач, в особенности связанных с экономическими отношениями, поддержанием законности в банковской сфере, на фондовом рынке, в рамках конкуренции, диффузии предприятий и пр. (мнение о том, что все эти вопросы решаются только с позиций частного права, - заблуждение);

г) конфликтностью отношений, связанной с разнообразием и даже противостоянием интересов лиц, которые находятся или могут оказаться в сфере прокурорской деятельности;

д) лоббированием различных интересов, и оказанием постоянного давления на прокуратуру.

Это, пожалуй, факторы, поддающиеся в принципе не окончательному устранению, но лишь смягчению. Дополнительные трудности возникают также и в связи с отсутствием нормальной техники работы с информацией. Все это требует значительных затрат труда и времени, высокого нервного напряжения, решения многих социально-правовых задач, причем в условиях неопределенности, а иногда и цейтнота.

По данным опроса работников территориальных органов прокуратуры, 74% из них испытывают негативные эмоции, усталость, апатию; 65% - состояние тревоги, ощущение ненадежности*(210).

8. Самостоятельность и социальный контроль за деятельностью прокуроров. Проявляется стремление к недопущению вмешательства в осуществление прокурорского надзора, в частности воздействия на процесс принятия решений прокурорами.

Вероятно, полезно ставить более скромные задачи. Прокуроры работают в окружении людей. Они не могут быть совершенно независимыми от налогоплательщика, который оплачивает деятельность прокуратуры и желает ее улучшения. Да и известно, что слишком высокая степень самостоятельности влечет произвол. Вне критики ведомство перерождается. В прошлом считалось, что прокуратура осуществляет высший надзор за соблюдением социалистической законности, а следовательно, действует, руководствуясь только началом законности, но не целесообразности. Вместе с тем постоянно дискутировались проблемы партийного влияния на прокуратуру. И сейчас одни считают прокуратуру бывшим орудием господства КПСС; другие настаивают на том, что прокуратура была самостоятельной во многих вопросах и играла существенную роль в поддержании законности. Эти споры решает история. Отдельные прокуроры, конечно же, могли сделать и делали нечто полезное, опираясь на свои полномочия. В целом же практика не подтвердила тезиса о независимости прокуратуры. Да, пожалуй, и хорошо, иначе прокуратуре пришлось бы взять на себя очень многие грехи, связанные с репрессиями, скрытым развалом народного хозяйства, незаконным распоряжением бюджетными средствами, катастрофической бесхозяйственностью руководящих партийных и государственных структур в СССР.

В настоящее время правоприменительные действия прокуроров могут быть обжалованы в суд. Компетенция судов резко ограничивает самостоятельность прокурора и даже по букве закона, должна ограничить эту самостоятельность в сфере уголовного судопроизводства. Тем не менее прокуроры должны самостоятельно решать многие вопросы, связанные с определением, в первую очередь, соответствия закону весьма широкого круга действий, правоприменительных актов. Пока прокурор принимает решение, он должен быть самостоятелен и независим. Никто не должен незаконными способами влиять на решения и действия прокурора, разумеется, если не считать представления законных аргументов в законной форме. В этом смысле общество должно заботиться о самостоятельности и независимости прокурора.

Во внутренних отношениях, как уже отмечалось, прокуроры зависят от своих начальников, поскольку каждое их решение может быть отозвано или изменено. Это в значительной степени определяет характер должностных отношений. Другое дело, что с юридической точки зрения следовало бы разграничить внутренние правовой и фактический виды контроля, попытаться определить пределы прокурорского усмотрения при толковании закона и принятии соответствующих решений.

Проблема социального контроля за деятельностью прокуратуры исключительно важна. Вообще социальный контроль должен отражать построение отношений не в виде пирамиды, т.е. центра и периферии, а в виде спирали: орган контроля входит в систему внешнего контроля, т.е. контролирующие обязательно должны быть объектом контроля. Собственно, так всегда и бывает. Другое дело - разумен ли этот внешний контроль.

В настоящее время юридически контроль за деятельностью прокуратуры осуществляет суд. Но вряд ли это пока сказывается достаточно сильно на работе и поведении прокуроров. В большей степени может влиять на прокуроров неформальный контроль, который осуществляет с разным успехом и в разном направлении местная и центральная власть, пресса, лоббистские группировки. При этом и позитивный, и негативный контроль могут сильно затруднить работу прокуроров.

9. Подготовленность прокурорских работников. По-видимому, существует острая проблема повышения профессионального мастерства прокурорских работников и усиления их мотивации. Даже в прессе публикуют жалобы на недостаток опытных кадров. Но, скорее всего, опыт не решает в данном случае проблем, связанных с новыми условиями работы, с необходимостью вести надзор за новой законностью, за новыми видами деятельности, правомерность которых принципиально иная. Разрешено очень многое, преследовавшееся ранее. И, напротив, стало неправомерным многое, ранее не вызывавшее сомнений.

10. Образ прокурорских работников в сознании общества. Само общество состоит из различных групп. В зависимости от интересов и положения группы возникает различный образ прокурорского работника. Но в целом вряд ли есть серьезные основания считать, что авторитет прокурорского работника, его имидж, образ соответствуют задачам и месту прокуратуры в обществе. Скорее всего, именно этим во многом определяются текучесть кадров, нежелание опытных юристов заниматься этой деятельностью. К сожалению, многие поступки прокурорских работников (необдуманные высказывания, поддержка незаконных действий, уклонение от исполнения собственного долга и пр.) вредят прежде всего самой прокуратуре, ее авторитету, подрывают ее возможности и снижают эффективность ее работы.

Разумеется, это легкоустранимые недостатки. Авторитет прокуратуры обеспечивается ее реальными усилиями по обеспечению законности в Российской Федерации.

Во всяком случае, работа юристов в органах прокуратуры является насыщенной, крайне интересной и полезной для страны. Много дает она и самому юристу.