Императорского управления

В первой половине XIX в. в государственном управлении су­щественно усилено значение высшего, императорского управле­ния, для чего реорганизованы старые и созданы новые органы, теснее связанные с местными учреждениями.

26 марта 1801 г. упразднен Совет при высочайшем дворе, ут­ративший еще в предшествующее царствование свое высокое ког­да-то положение, переставший функционировать и влиять на си­стему управления.

Став императором, Александр I опирался на своих близ­ких молодых сподвижников: В.П. Кочубея, Н.Н. Новосильце­ва, П.А. Строганова, А. Чарторыйского, советовался с «друзья­ми юности», объединил их в «негласный комитет»,который не имел официального статуса государственного учреждения, но оказал сильное влияние на изменения в управлении империей. По ноябрь 1803 г. здесь обсуждались почти все государственные меры, проекты реформ, многие из которых предложили сами же участники этого «интимного кружка», роль которого высоко оце­нил впоследствии Александр I.

Параллельно неофициальному органу действовал созданный 30 марта 1801 г. «для рассуждения о делах государственных» Не­пременный совет,куда Александр I назначил 12 титулованных высших сановников, екатерининских вельмож. «Наказом» Сове­ту 3 апреля 1801 г. предписано пересмотреть существовавшие законы, составить в случае необходимости проекты новых, под­готовить для императора свои соображения по различным вопро­сам государственного устройства. Ряд проектов Совета получил силу закона, в том числе Указ «О вольных хлебопашцах» 1803 г. Совет не пересмотрел обилие действовавших законов, рассмат­ривал направлявшиеся ему царем маловажные и запутанные дела вплоть до своего упразднения в 1810 г.

Гораздо большее значение имел учрежденный Манифестом от 8 сентября 1802 г. Комитет министров — новый орган управ­ления. Он начал оформляться в связи с созданием министерств. Манифест предусмотрел возможность для министров собираться вместе по инициативе и под председательством императора на совещания для обсуждения сложных межведомственных вопро­сов. Однако организация и деятельность таких совещаний не были конституированы. Собрания министров приобрели характер со­вещаний абсолютного монарха с главами всех центральных учреждений. Состав Комитета расширялся постоянно за счет выс­ших чиновников, назначавшихся императором и перед ним от­ветственных.

В 1810 г. в состав его введены: председатель, госсекретарь, главы департаментов Госсовета, другие влиятельные должност­ные лица.

По предложению М.М. Сперанского «учреждением комитета министров» 20 марта 1812 г. оформлены законодательно преде­лы компетенции, функции, состав комитета.

«Никакое заключение комитета, — сказано там, — не произ­водится в исполнение до тех пор, пока оно не рассмотрено госу­дарем императором и не удостоено его высочайшего утвержде­ния». Министры введены в Сенат.

Под непосредственным руководством императора комитет рассматривал и дела, касающиеся нескольких министерств, тре­бующие новых законов, согласованных действий, и слишком за­путанные дела, непосильные одному министру, материалы се­натских ревизий, назначения, увольнения, награждения, выгово­ры местным администраторам и даже отдельные законопроек­ты. Учреждена специальная структура управляющего делами комитета. Ставились императором на совещаниях и отчеты министров, различные вопросы управления.

В отличие от западных правительств, возглавляемых самостоятельными председателями (премьерами) и представлявших объединение, кабинет министров, российский Комитет министров не был ни таким правительством, ни главой исполнительной вер­тикали управления, хотя вопросы эти поднимались не раз в «не­гласном комитете», других инстанциях. Предлагалось изучить опыт английского объединенного кабинета (министерства) его королевского величества, где имелись глава министерства и гла­вы восьми отраслевых отделений. Александр I и Николай I боялись утратить часть своих верховных функций, возникновения относительно самостоятельного главы центрального исполнительного управления. Был использован опыт административной системы наполеоновской Франции, где министры не объединялись в один совет (правительство, правительственный кабинет), подчинились непосредственно императору Бонапарту, являлись членами Сената с совещательным голосом. Сенат же имел право судить министров «в случае нарушения ими свободы печати и личной свободы». Подобный опыт импонировал Александру I и Николаю I в их стремлении удерживать во всех случаях бразды правления в своих руках. Сохранилось неотъемлемое право ца­рей самолично управлять государством. Они сами назначали, увольняли, контролировали министров, направляли и объединя­ли их действия, принимали их всеподданнейшие индивидуаль­ные доклады, осуществляли через Комитет министров верховный надзор за государственным аппаратом.

В 30-е гг. Николай I усилил роль Комитета, рассматривал ежегодно 2—3 тыс. различных дел, ввел в состав наследника пре­стола, военного губернатора столицы, проводил через Комитет решения по карательным действиям против восставших в Польше, Литве, Белоруссии, подавлению холерных бунтов, крестьянских и других выступлений против крепостничества, общественно-политических движений, ужесточению жандармско-политического режима, централизации и бюрократизации управления. Впоследствии Комитет министров стал высшей цензурной инстанцией, был либерализован в эпоху «великих реформ» 60—70-х гг., когда его главой назначался председатель Госсовета.

Изменены функции, состав, статус Сената,который к нача­лу века утратил былое значение, приданное ему Петром I, имел громоздкую структуру, слабо функционирующий аппарат, раз­дробленный на обособленные департаменты, канцелярии со сме­шанными функциями и самостоятельными единоначальниками. Указом от 5 июня 1801 г. Александр I повелел по рекоменда­ции своих молодых соратников восстановить Сенат «на прежнюю степень, ему приличную». Сенат и «негласный комитет» рассмот­рели доклад сенатора П.В. Завадовского о правах и преимуще­ствах Сената, имевшего почти 100-летний опыт функционирова­ния.

Указ «О правах и обязанностях Сената»(8 сентября 1802)[23] объ­явил Сенат верховным местом империи, хранителем законов, ука­зы которого должны исполняться всеми органами, должностными лицами, как собственные императорские. Установлен поря­док представления коллегиями, начальниками губерний и мест докладов, рапортов по рассматриваемым вопросам, порядок фун­кционирования и принятия решений департаментами (единоглас­но) и общим собранием Сената (двумя третями сенаторов). Сена­ту надлежало быть высшим административным, судебным, кон­тролирующим органом, проводить сенаторские ревизии, наблю­дать повсеместно правосудие. Власть его ограничена только императором, который назначал генерал-прокурора, действовавше­го от имени императора, всех сенаторов. Ему подчинены выс­шие, центральные органы управления, в том числе созданные министерства, судебная система.

Реформа Сената предпринята для усиления самодержавного начала. Возрастание же роли Сената в духе восстановления его петровского статуса встревожило Александра I. В 1811 г. М.М. Сперанский предложил новый проект возвышения Сената: отделение правительственных функций от судебных, создание самостоятельных и авторитетных правительствующего сената и Сената судебного[24]. Проект остался нереализованным, останов­лен процесс превращения Сената в высший административный, правительственный орган. Он подчинен Госсовету, совмещены должности генерал-прокурора и министра юстиции, изменены функции департаментов. Его роль ограничена Комитетом мини­стров, создаваемыми по важным государственным вопросам чрез­вычайными комитетами, совещаниями, оформлявшейся оконча­тельно собственной его императорского величества канцелярией. Постепенно роль Сената угасала, и он снова превратился в выс­шее судебное учреждение.

Произошла трансформация собственной Б.И.В. канцелярии. Этот своеобразный орган, созданный в самом начале века, решал на первых порах личные дела членов царского двора, но роль его усиливалась. Еще до Отечественной войны через него решались и общегосударственные вопросы. При А.А. Аракчееве, который возглавлял собственную Е.И.В. канцелярию в 1812—1825 гг., она приобрела характер высшего государственного учреждения. Че­рез нее Александр I усилил воздействие на все высшие и цент­ральные органы, всю систему управления[25].

Стремление Николая I к усилению личного, династического характера государственного управления воплощено в необычной роли и «статусе» дворцовой канцелярии, которая возглавляла за­конодательство и всю систему управления. Здесь и в специаль­ных императорских комитетах разрабатывались законопроекты, принимались различные установления для всех ведомств, были сосредоточены нити и важнейшие вопросы управления страной.

Эта структура стояла фактически над всем аппаратом управ­ления, отразила наиболее ярко абсолютистский порядок устрой­ства высших органов управления, когда царь с помощью непо­средственно подчиненной, зависимой всецело от него небольшой кучки высших должностных лиц решал судьбы Российского го­сударства. Полномочия организационных структур канцелярии почти не отличались по параметрам от прав министерств, что обусловило ненужный и вредный параллелизм структур высше­го и центрального управления, принижало значение и ответственность последнего. Канцелярия была превращена в орган непосредственного царского управления всеми сферами государствен­ной жизни. Через нее осуществлялась связь монарха со всеми высшими центральными органами и губернаторами.

Постоянно разрастался ее бюрократический аппарат. В 1812 г. действовало одно-единственное отделение, исполнявшее личные поручения царя, ведавшее личным составом чиновников, представ­лявшее ему поступавшие на его имя дела, объявлявшее по ним царские решения. Объем работы увеличился в годы Отечествен­ной войны. Через канцелярию шла переписка царя с главнокоман­дующими, решались вопросы комплектования, расквартирования воинских частей, размещения военнопленных, собирались сведе­ния об ущербе хозяйству помещиков и др. После войны через нее, ее главу А.А. Аракчеева поступали царю доклады, рапорты мини­стров, губернаторов, других чиновников, послов.

В связи с расширением функций изменилась структура канце­лярии, создавались временные и возникли в 1826—1842 гг. шесть постоянных отраслевых отделений, каждое из которых представля­ло собой самостоятельный орган высшего управления, имело стро­го очерченные предметы ведения, начальствующее, ответственное только перед императором должностное лицо, специально подо­бранные штаты высокопоставленных чиновников, делопроизводство.

Первое отделение унаследовало от прежней канцелярии ряд ее функций, заведовало отчетностью министров императору, кон­тролировало исполнение ими высочайших повелений, изготов­ляло проекты указов, следило за исправным взысканием недо­имок, стремилось повысить оперативность работы центральной и местной администрации, сосредоточило у себя надзор за служ­бой гражданских чиновников, через свой Инспекторский депар­тамент в 1846—1858 гг. управляло кадрами чиновной бюрокра­тии вплоть до принятия, увольнения, производства в чины.

Второе отделение, созданное на основе комиссии составле­ния законов, обобщало императорские повеления, систематизи­ровало законодательные акты, рассылало их во все учреждения. Первый начальник отделения профессор Санкт-Петербургского университета М.А. Балугьянский организовал сбор в архивах, го­сударственных учреждениях всех законодательных актов XVII, XVIII, XIX вв., поручил возвратившемуся в столицу М.М. Спе­ранскому обработать, систематизировать их, результатом чего стали Полное собрание и свод законов Российской империи, из­данные в 30-х гг. XIX в., а также своды военных постановлений, местные своды.

Третье отделение[26] обеспечивало защиту государственной безопасности[27]; заведовало особой, высшей политической полици­ей. Создателем и первым начальником его был генерал-адъю­тант А.Х. Бенкендорф, палач декабристов, руководитель новой спецслужбы, человек из среды «инквизиторов по убеждению». Николай I одобрил составленный им «Проект об устройстве выс­шей полиции», утвердил 5 июля 1826 г. указ об учреждении от­деления, наделил его широкими полномочиями[28]. Отделение, его пять функциональных экспедиций вели политический сыск, след­ствие, жандармерию, осуществляли негласный контроль над всем государственным аппаратом, являлись всесильными органами тай­ной полиции, проникали во все сферы управления и жизни об­щества, имели тщательно подобранный штат особо доверенных чиновников, тысячи соглядатаев, жандармские воинские соеди­нения, преобразованные 1 июля 1836 г. в Отдельный корпус жан­дармов[29] с правами армии, штабом, дивизионами в столице, Мос­кве, Варшаве, жандармскими полками и 126 жандармскими командами во всех губерниях и в армии. Тысячи жандармов в синих мундирах и белых перчатках наводили страх именем им­ператора, следили за настроениями всех групп населения, поли­тическим состоянием страны, осуществляли внесудебную распра­ву. А.Х. Бенкендорф с присущим ему цинизмом заявлял, что законы пишутся для подчиненных, а не для начальства.

Третье отделение обобщало ежегодно свою работу в целом и по отдельным экспедициям, представляло императору «отчеты о действиях», обозрения «нравственно-политического состояния» российского населения, отдельных его сословий. При этом оно использовало не только материалы всей царской администрации, донесения, показания арестованных, но и поступавшие в отделе­ние ежегодно 5—7 тыс. Просьб, жалоб на решения администра­ции, суда, полиции, личные оскорбления и др.

Четвертое отделение являлось канцелярией императрицы с попечительскими функциями над благотворительными и учебны­ми заведениями. Пятое отделение было создано (1836 г.) специ­ально для реформирования управления государственными кресть­янами.

Шестое отделение возникло в связи с расширением террито­рии империи на Кавказе, разрабатывало административные ре­формы для этого региона, учредило в 40-е годы кавказское наме­стничество, занималось вопросами, связанными с управлением Кавказом, в том числе в условиях Кавказской войны.

К собственной Е.И.В. канцелярии примыкали и с ней сотруд­ничали немноголюдные и с большими полномочиями особые выс­шие комитеты и совещания, которые имели секретный характер, создавались для оперативного руководства, разработки проектов указов по вопросам центрального и местного управления, надзо­ра над местной администрацией, цензурными органами, церков­ными раскольниками и отступниками от православия, а также для решения проблем управления в отдельных регионах импе­рии, по крестьянским, еврейским и другим делам. Они действо­вали вне постоянных органов и даже могли контролировать их, придавая управлению элементы чрезвычайщины[30]. Через эти орга­ны Николай I усилил личную роль, сосредоточил в своих руках и распорядительные, и исполнительные функции, установил ме­лочную опеку над органами центрального и местного управле­ния.

Манифестом, Положением о Государственном совете (1 ян­варя 1810)[31] был образован по проекту М.М. Сперанского новый орган в системе управления, просуществовавший более 100 лет.

На первом собрании Госсовета Александр I заявил, что обра­зованием его кладет твердое основание одному из важнейших государственных установлений и желает, чтобы благосостояние империи утвердилось на законе, а закон был бы недвижен на постановлениях. Чуть позднее он мотивировал целесообразность учреждения Госсовета необходимостью придать рассеянной и разбросанной законодательной власти «новое начертание посто­янства и единообразия», объединить законотворчество высших и центральных структур управления.

Государственный совет создан для «утверждения и распрост­ранения единообразия и порядка в государственном управлении». В нем «все части управления в главных их отношениях к законо­дательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти». Совет получил статус совещательного орга­на, мог рассматривать проекты законов, уставы по предложению императора. Решения совета не имели силы закона «без утверж­дения верховной власти».

Членами Госсовета являлись министры, назначаемые импе­ратором лица, «знанием отечественных законов, трудами и дол­говременною службою отличившиеся». Их количество постепен­но увеличилось с 35 до 80 человек. За первые пятьдесят лет член­ство в совете имели 175 человек. Председательствовал импера­тор или назначаемый им один из членов совета[32].

Общие собрания совета проводились еженедельно. Члены совета были свободны в своих мнениях по обсуждаемым вопро­сам. Решения принимались большинством голосов, фиксирова­лись в журнале вместе с мнением меньшинства, докладывались императору, который утверждал с припиской «вняв мнению Го­сударственного совета»[33] или отвергал. В 242 спорных случаях Александр I возвел 83 раза в закон мнение меньшинства и в 4 случаях — мнение единственного члена совета[34].

Госсовет имел департаменты: 1) законов, 2) военных, 3) граж­данских и духовных дел, 4) государственной экономии, возглав­лявшиеся директорами (председателями), комиссии составления законов, прошений с структурными отделениями, государствен­ную канцелярию с госсекретарем во главе и четыре ее департа­ментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями[35].

Законом установил высокий статус Госсовета: а) он рассмат­ривает новые законы по всем отраслям управления; б) он один их рассматривает; в) рассмотренные законы не передаются к испол­нению без утверждения верховной властью. Своеобразие обсуж­дения в том, что члены совета обладали свободой высказывать свои мнения, действовать не по указанию, а по собственному ра­зуму. Госсовет мог внушить свою волю монарху.

Госсовет не стал единственным, монопольным органом законотворчества. Без его обсуждения многие проекты издавались Александром I по итогам рассмотрения Комитетом министров, собственной Е.И.В. канцелярией, Святейшим синодом, различ­ными высшими недолговечными комитетами. Совет выполнял роль совещательно-мозгового механизма в императорском за­конодательстве, помогал ему рационализировать эту сферу вла­сти, сконцентрировать разрозненные законотворческие усилия, в том числе и особенно в области государственного управле­ния[36].

Госсовет вытеснил Непременный совет, повлиял на реорга­низацию Сената и органов центрального управления.

Николай I понизил статус Госсовета, сосредоточил законо­творчество в собственной Е.И.В. канцелярии, министерствах, специальных комитетах. Обсуждение проектов Госсоветом при­обрело формальный характер. Они вносились с категоричным предписанием монарха: «Желательно мне, чтобы принято было».

Николай I мнил себя знатоком во всех делах управления, он установил личный контроль не только над Госсоветом, но и над всеми высшими и центральными органами. Требовал четкого исполнения своих приказаний, пресекал малейшие про­явления самостоятельности, все, что шло вразрез с его прус­скими убеждениями об образе правления. В устройство управ­ления государством он заложил принцип: а) по личной воле монарха, б) личным его воззрениям, в) является делом только самодержца.