Реорганизация городского общественного

управления (ГОУ)

Городовым положением[131] от 16/28 июня 1870г. открыта но­вая страница в истории российского городского общественного управления (ГОУ). Александр II мотивировал издание этого документа устарелостью столетней давности узаконений[132], уже не отвечающих потребностям городского общежития, строю жизни общества; необходимостью их «коренного обновления» в контек­сте реформ 60—70-х гг.

К тому времени фактически ГОУ не функционировало, ибо всеми делами городов распоряжалась назначаемая сверху адми­нистрация.

В шестигласных думах решающую роль играли специально вводимые туда чиновные должностные лица. Выборные думы практически были упразднены. Общественное управление имело ярко выраженный сословный характер, заложенный в 1785 г. Го­родское хозяйство усложнялось и приходило повсеместно в упа­док. Население же городов росло. Усиливался процесс его соци­альной дифференциации. Возрастал вес торгово-промышленных, финансовых слоев, деятельность которых ограничивалась давле­нием чиновных верхов губернской бюрократии, старыми узаконениями[133].

С учетом новых социально-экономических факторов город­ской жизни Положение 1870 г. упразднило сословное управление, шестигласные сословные думы, ввело общественное городское управление, основанное на многосословности, определило его статус, функции, обязанности, права, механизм выборов, фор­мирования учреждений, источники средств, порядок деятельнос­ти на основе законов империи параллельно и под контролем, в подчинении царской, губернской и городской администрации. Городское общественное управление должно было помочь ей в решении хозяйственных и других вопросов жизни города.

В соответствии с новым статусом на ГОУ возложено попе­чение о городском хозяйстве и благоустройстве, определены предметы ведения: устройство и содержание городов, улиц, площадей, мостовых, тротуаров, садов-парков, бульваров, во­допровода, канализации, освещения, транспорта; развитие тор­говли, промышленности, бирж, кредитных учреждений, рынков, базаров и других форм обеспечения горожан продоволь­ствием; охранение народного здравия, строительство больниц и других благотворительных заведений; попечение о народ­ном образовании, устройстве театров, библиотек, музеев и других подобных учреждений; предоставление правительству сведений, заключений о нуждах и пользах города, ходатай­ство об осуществлении их; и др. Оно имело право распоряжаться принадлежащими городу землей, другой собственнос­тью, приобретать и отчуждать недвижимое и движимое иму­щество, обращаться в суд по имущественном делам города, заключать имущественные обязательства и др.[134] Параметры полномочий ГОУ были ограничены границами города, отве­денных ему земель, где оно могло действовать самостоятель­но лишь «в пределах предоставленной ему власти», имело пра­во юридического лица, печать с городским гербом. Ему запре­щалось выходить за пределы указанного круга дел. Постанов­ления и распоряжения по «запредельным» были делам объяв­лены недействительными. Городское общественное управле­ние должно было отвечать «за превышение власти, за неис­полнение законных требований местных властей, за всякие вообще действия, противные существующим законам».

Степень и меры ответственности расписаны детально, на­зидательно, со ссылками на существовавшие законы. Должност­ные лица ГОУ предавались за преступления по должности цар­скому суду, подлежали наказаниям, установленным Уложени­ем о наказании. Для городских голов предусмотрен был суд в судебной палате или в соединенной палате уголовного и гражданского суда при наличии определений городской думы, гу­бернского по городским делам присутствия и первого департа­мента Правительствующего сената.

Предусмотрены наблюдение, надзор административных ор­ганов, порядок взаимного содействия городского, земского, дво­рянского общественного и органов государственного управления в исполнении законных требований вплоть до обращения недо­вольной стороны к губернатору, в Сенат[135].

Губернатор наделялся правом исполнительных распоряже­ний по городу в случаях, когда не исполнялись обязательные для города повинности. Лишь через губернатора и с его заключени­ем, по его каналам органы общественного управления могли по­давать сведения, ходатайства о нуждах города в высшие прави­тельственные инстанции. Полиции было дано право оценивать решения ГОУ по вопросам порядка и благочиния. Статус ГОУ не тождествен самоуправлению.

Учреждениями ГОУ являлись: а) городские избирательные собрания, б) городская дума, в) городской голова.

Сохранялась их выборность на основе цензов: а) имуществен­ного, б) возрастного (с 25 лет); в) оседлого (не менее двух лет до выборов уплата сборов с недвижимого имущества, торгового обо­рота), но без сословных различий[136].

Составлялся один, общий список избирателей. В него вклю­чались имеющие право голоса и в порядке по размеру сбора в доход города. Список делился на три разряда (курии) по объему сборов.

Общее число гласных определено по количеству избирате­лей: 30 гласных для города, где избирателей до 300 человек, плюс по 6 гласных на каждые 150 избирателей свыше 300 человек и так до 72 гласных. Лишь в столице избирались 250, а в Моск­ве — 180 гласных. Оговорено, что число гласных из нехристиан не должно превышать одной трети их общего числа. Гласные присягали на добросовестность исполнения принимаемых ими обязательств.

Все гласные составляли городскую думу — распорядитель­ный орган, представлявший городское общество, от имени кото­рого дума действовала. Дума избирала городского голову, город­скую управу — исполнительный орган, городского секретаря, уч­реждала постоянные и временные комиссии, проводила ежегод­но не менее двух заседаний, которые назначались по: а) усмотре­нию городского головы, б) по требованию губернатора, в) по желанию не менее одной пятой гласных, заявленному городскому голове. Сроки заседаний утверждались губернатором. Он же раз­решал публиковать решения городской думы, если не усматри­вал в них нарушения императорских законов.

Дума рассматривала подлежащие ее ведению дела по пред­ложению городского головы, управы, органов царской админис­трации, по просьбам и жалобам частных лиц.

Члены городской управы избирались на 4 года, половина их замещалась через 2 года. Управа вела всю текущую работу под руководством городского головы, подлежащие коллегиальному обсуждению дела решала большинством голосов. Членами уп­равы не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, род­ные братья.

Производство дел осуществлялось в соответствии с правила­ми для земских, дворянских, городских общественных управле­ний. Состав канцелярий, ее отделов по предметам ведения фор­мировался на основе найма специалистов различного профиля. Должностным лицам не присваивались права государственной службы[137].

Городское общественное управление не финансировалось государством, было основано на самофинансировании (самооку­паемости) путем сборов с недвижимого имущества, с докумен­тов на право производства торговли и промыслов, с трактирных заведений, постоялых дворов, съестных лавочек, с извозного и перевозного промыслов, лошадей, экипажей, собак и др. Размер сбора с недвижимости был установлен не выше 10% чистого до­хода или 1 % его стоимости. Взыскание сборов предусматривало конкретные сроки, взимание пени, арест доходов, продажу иму­щества недоимщиков производилось административным поряд­ком, также как и государственных податей и повинностей, одно­временно с ними. Имелись и доходы с городского (муниципаль­ного) имущества, кредита, займов, аукционных продаж городом движимого имущества, пошлин с привозимого и вывозимого товара. Отдельные города получали пособия из государственно­го казначейства, земских сборов на основании особых постанов­лений. Какие-либо дополнительные сборы, налоги могли устанавливаться по ходатайству города государственным законода­тельным порядком.

Доходы, расходы устанавливались на предстоящий год, от­ражались в смете (росписи), счетоводстве. Бюджет и отчет на­блюдались губернатором, который следил за соответствием пе­речня и пределов сборов «Городовому положению», расходова­нием средств по назначению.

Отчетность городского общественного управления не подле­жала ревизии государственных контрольных учреждений.

Александр II повелел «ввести ныне же в действие» Городовое положение в 45 наиболее значимых городах, среди которых на­зван и Таганрог, градоначальство которого (1802—1887 гг.) вклю­чало также Мариуполь, Нахичевань, до 1834 г. Ростов-на-Дону, входило в состав Екатеринославской губернии. Предписано ввес­ти Положение в других городах в ближайший по возможности срок, сообразуясь с местными обстоятельствами и по усмотре­нию министра внутренних дел, а в городах западных и прибал­тийских губерний — по согласованию с генерал-губернаторами.

Реформированное в 70-е гг. городское общественное управ­ление развивалось сложно, постепенно утрачивало сословный ха­рактер, сохраняло оказавшиеся устойчивыми частные сословные учреждения, особенно купеческие, мещанские, ремесленно-цехо­вые управы, отразило специфику быстро растущих пореформен­ных российских городов, превращавшихся из административных центров в народнохозяйственные, культурные центры; способ­ствовало развитию личной и общественной самодеятельности городского населения, формированию общественных деятелей, общественных движений, хотя находилось в зависимости от власт­ной государственно-бюрократической системы, которая ограни­чивала и тормозила размах, масштабы ГОУ, что порождало за­кономерно и объективно рост оппозиционных настроений в об­ществе.