Формы правотворчества

2.1. Вопрос о формах правотворчества. Вопрос о формах правотворчества не имеет на сегодняшний день однозначного решения. Различные авторы выделяют самые разные формы правотворчества. При этом нередко не выдерживаются основания классификации, в связи с чем в одном ряду выделяются разнопорядковые, подчас взаимоисключающие формы правотворчества. Между тем формы правотворчества есть не что иное, как определенные разновидности правотворческой деятельности. А это значит, что для выделения тех или иных форм правотворчества нужна классификация, которая может быть проведена по различным основаниям. Как представляется, классификацию правотворческой деятельности и, следовательно, выделение соответствующих форм правотворчества можно провести по следующим основаниям: в зависимости от создаваемых правотворческими органами источников права, посубъектам правотворчества, по способу установления правовых норм, исходя из правотворческой компетенции субъектов правотворчества, с учетом юридической силы принимаемых нормативно-правовых актов, с учетом принципа разделения властей, с учетом федеративного устройства государства. Теперь рассмотрим, какие же формы правотворчества могут быть выделены по названным основаниям.

2.2. Основные формы правотворчества. В зависимости от создаваемых правотворческими органами источников права можно выделить такие формы правотворчества, как принятие нормативных правовых актов, заключение нормативных правовых договоров, создание юридических прецедентов, санкционирование обычаев, признание юридической доктрины.

Наиболее распространенной формой современного правотворчества является принятие нормативных правовых актов. Принятие нормативных правовых актов (законов и подзаконных нормативных актов) характерно преимущественно для правотворческих органов тех государств, в которых сформировалась романо-германская правовая система, в том числе и для правотворческих органов Российской Федерации, поскольку в таких государствах основным источником права являются нормативные правовые акты. В то же время данная форма правотворчества имеет известное распространение и в государствах с англосаксонской правовой системой (например, в США). Нормативные правовые акты как источники права принимаются преимущественно органами государственной власти, хотя не исключается принятие таких источников права негосударственными организациями и народом.

Заключение нормативных правовых договоров тоже относится к числу достаточно распространенных современных форм правотворчества. Нормативные правовые договоры, как уже отмечалось, заключаются между государствами (международные договоры), между государственными органами, а также между государственными и негосударственными органами (внутригосударственные договоры публично-правового характера).

Создание юридических прецедентов характерно преимущественно для государств с англосаксонской правовой системой, поскольку в этих государствах основным источником права признается судебный прецедент. Определенное распространение этот источник права имеет и в государствах с романо-германской правовой системой. Субъектами, создающими данные источники права, являются суды (судебные прецеденты), а также органы исполнительной власти (административные прецеденты).

Санкционирование обычаев имеет, пожалуй, не столь широкое распространение по сравнению с вышеназванными формами правотворчества, но, тем не менее, встречается в практике многих современных государств, в том числе и в практике Российской Федерации.

Признание юридической доктрины как источника права – явление крайне редкое для современного правотворчества. Такая форма правотворчества имела определенное распространение преимущественно в древних (Древний Рим) и средневековых государствах (государства Западной Европы, мусульманские государства). Встречается она и в некоторых современных государствах (например, в Великобритании).

По субъектам правотворчества представляется целесообразным выделить следующие формы правотворчества: правотворчество государственных организаций, правотворчество негосударственных организаций, совместное правотворчество, правотворчество народа.

К правотворчеству государственных организаций относится правотворчество, которое осуществляется органами государства, а также другими государственными организациями (в частности, государственными учреждениями и государственными предприятиями). Определяющую роль здесь играет правотворчество органов государства, поскольку правотворческой деятельностью занимаются в первую очередь органы государства. Вместе с тем правотворчество государственных организаций – это не единственная форма правотворчества, поскольку государство нередко наделяет правотворческими полномочиями и негосударственные организации, дозволяя осуществлять им правотворческую деятельность по тем или иным вопросам. В связи с этим появляется и такая форма правотворчества, как правотворчество негосударственных организаций. Эта форма правотворчества представлена, например, правотворческой деятельностью органов местного самоуправления, правотворческой деятельностью негосударственных учреждений и предприятий, правотворческой деятельностью некоторых общественных объединений. Совместное правотворчество – это правотворческая деятельность органов государства совместно с негосударственными организациями. Данная форма правотворчества, хотя и не имеет широкого распространения, тем не менее, встречается в практике отдельных государств. Так, например, в бывшем СССР имели место постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по определенным вопросам государственной и общественной жизни, которые являлись одновременно и партийной директивой и нормативно-правовым актом. Встречались и некоторые другие акты совместного правотворчества. Наконец, самостоятельной формой правотворчества является правотворчество народа. Хотя эта форма правотворчества тоже не имеет широкого распространения, она, тем не менее, встречается в практике различных государств, в том числе и нашего. Наиболее ярким примером данной формы правотворчества является принятие нормативно-правовых актов посредством референдума.

По способу установления правовых норм можно выделить две формы правотворчества – непосредственную правоустановительную деятельность и санкционирование. Для непосредственной правоустановительной деятельности характерно то, что правотворческий орган сам устанавливает нормы права. Даже если эти нормы разрабатываются на проектном уровне не правотворческим, а другими органами или организациями, окончательное решение относительно того, быть этим нормам или не быть, принимает правотворческий орган. Иное дело при санкционировании. Здесь правотворческий орган сам не устанавливает нормы права, а объявляет в качестве таковых уже существующие неюридические нормы (обычаи или корпоративные нормы), придавая им юридическую силу.

Некоторые авторы в данной классификации предлагают также выделять либо правотворчество народа, либо делегированное правотворчество. Однако ни тот, ни другой варианты представляются неприемлемыми, поскольку нарушают единство основания классификации. Правотворчество народа и делегированное правотворчество выделяются не по способу установления правовых норм, а по совершенно другим критериям.

Исходя из правотворческой компетенции субъектов правотворчества, могут быть выделены такие формы правотворчества, как компетенционное правотворчество и делегированное правотворчество. Компетенционное правотворчество – это правотворчество, осуществляемое правотворческим органом в рамках своей компетенции. То есть возможность устанавливать, изменять или отменять нормы права определенной юридической силы входит в состав компетенции правотворческого органа. Делегированное правотворчество – это правотворчество, которое осуществляется за пределами компетенции правотворческого органа. Правотворческий орган изначально не обладает правом на принятие каких-то юридических норм, но приобретает это право в порядке делегирования, т. е. передачи ему правотворческих полномочий, входящих в компетенцию другого правотворческого органа. Так, президент или правительство не обладают законодательными полномочиями, т. е. правом принятия законов – нормативных правовых актов высшей юридической силы. Этими полномочиями обладают высший представительный (законодательный) орган государственной власти (парламент) и народ (в порядке референдума). Вместе с тем в определенных случаях (например, в условиях чрезвычайного положения) парламент может полностью или частично делегировать свои законодательные полномочия президенту или правительству. В этом случае президент или правительство будут осуществлять законотворческую (законодательную) деятельность в порядке делегирования, и их законотворческая деятельность будет выступать как делегированное правотворчество.

С учетом юридической силы принимаемыхправотворческими органаминормативно-правовых актов можно выделить такие формы правотворчества, как законотворчество, или законодательную деятельность, и подзаконное правотворчество. Законотворчество считается важнейшей формой правотворчества, особенно в государствах с романо-германской правовой системой. Оно связано с принятием нормативно-правовых актов высшей юридической силы – законов, и осуществляется, как уже отмечалось, высшими представительными (законодательными) органами государственной власти или народом. Законы содержат первичные нормы права, регулируют наиболее важные общественные отношения и составляют основу всей системы законодательства. Вместе с тем наряду с законами правотворческие органы, как известно, принимают и подзаконные нормативные акты. Деятельность, связанная с принятием подзаконных нормативных актов, является другой формой правотворчества, отличной от законотворчества, – подзаконным правотворчеством. Подзаконное правотворчество по отношению к законотворчеству носит производный, вторичный характер, поскольку принятие подзаконных нормативных актов осуществляется, как правило, не взамен, а во исполнение законов и направлено на их конкретизацию и детализацию. При этом подзаконные нормативные акты не должны противоречить законам, о чем уже говорилось ранее.

С учетом принципа разделения властей можно выделить три формы правотворчества: правотворчество законодательных органов, правотворчество органов исполнительной власти, судебное правотворчество. Правотворчество законодательных органов связано преимущественно с принятием законов – нормативных актов высшей юридической силы. Эта форма правотворчества во многих государствах (в том числе и в Российской Федерации) является определяющей, поскольку нормы, содержащиеся в законах, составляют основу системы права. Правотворчество органов исполнительной власти связано с принятием различных подзаконных нормативных актов. Эта форма правотворчества имеет достаточно широкое распространение во многих государствах мира. Судебное правотворчество имеет место, как правило, в тех государствах, где источником права является судебный прецедент. Прежде всего, это государства с англосаксонской правовой системой (Великобритания, США, Канада и др.). Встречается данная форма правотворчества и в государствах с романо-германской правовой системой. В Российской Федерации судебное правотворчество пока еще не получило официального признания, в связи с чем в научной литературе можно встретить по этому поводу диаметрально противоположные высказывания.

Наконец, с учетом федеративного устройства государства (само собой разумеется, что эта классификация имеет значение только для федеративных государств) можно выделить такие две формы правотворчества, как федеральное правотворчество и региональное правотворчество. Федеральное правотворчество осуществляется федеральными органами государственной власти и носит определяющий характер, поскольку в федеративных государствах региональное законодательство не должно противоречить федеральному. Региональное правотворчество – это правотворчество субъектов федерации. Оно носит, как правило, производный характер, за исключением тех случаев, когда правотворчество касается вопросов, относящихся к предмету ведения субъекта федерации.