Основные положения действующего законодательства об обеспечении сохранности памятников археологии в зонах строительных работ

При подготовке настоящего отчета использованы следующие нормативные документы:

законодательство Российской Федерации и нормы бывшего Союза ССР в части, не противоречащей Конституции, законодательству Российской Федерации и «Соглашению о создании Содружества Независимых Государств», в соответствии с пунктом 2 «Постановления Верховного совета РСФСР» о ратификации указанного «Соглашения» от 12 декабря 1991 года №51.

В Российской Федерации памятники археологии являются общенародным достоянием, находятся под охраной государства, используются в интересах культуры, науки и народного образования.

Статья 44 Конституции Российской Федерации гласит: «Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры». В Российской Федерации все памятники археологии (объекты археологического наследия) являются объектами государственного недвижимого имущества федерального значения.

Вопросы охраны и использования памятников археологии, как недвижимых объектов истории и культуры регулируется в стране, прежде всего, Федеральным Законом Российской Федерации «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ. Этот закон придает всем объектам археологического наследия (памятникам археологии) статус объектов культурного наследия федерального значения (ст. 4), причем они являются таковыми со дня их обнаружения (согласно ст. 18 п. 6).

В основу Закона «Об объектах культурного наследия …» были положены: Закон Российской Федерации «Об охране и использовании памятников истории и культуры», Постановление Верховного Совета РСФСР «О неотложных мерах по охране природного и культурного наследия народов Российской Федерации», а также «Положение об охране и использовании памятников истории и культуры», утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1962 г. за № 865. Основные положения этих документов сохранены во вновь принятом в 2002 г. Законе «Об объектах культурного наследия…» и, таким образом, сохранили свою силу.

Археологические памятники являются комплексными памятниками, сочетающими в себе черты природных и историко-культурных объектов. В связи с этим вопросы их охраны рассматриваются также в природоохранном законодательстве и, в первую очередь, в Законе Российской Федерации «Об охране окружающей среды» (ст. 64).

Археологические памятники в силу своей «природы» и характера находятся на поверхности земли и в почвенном слое как свободных угодий, так и, преимущественно, возделываемых сельскохозяйственных угодий. В связи с этим вопросы охраны археологических памятников рассматриваются также в земельном законодательстве, где первостепенное место занимает «Земельный Кодекс РФ». Территории и угодья, занимаемые памятниками археологии, выделяются в земли историко-культурного назначения с особым режимом землепользования. В отдельных случаях они могут быть полностью изъяты из хозяйственного использования и оборота (ст. 4, 71, 92 «Земельного Кодекса РФ). Археологические памятники, находящиеся ниже современных почвенных слоев, в материковых геологических пластах (пещеры, стоянки и погребения древнего каменного века и т.д.), попадают под действие Закона Российской Федерации «О недрах».

Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» с 29 июня 2002 г. регулирует отношения в области сохранения, использования популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности: заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, на реализацию прав народов на развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры. Объекты культурного наследия являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. Государство гарантирует сохранность объектов культурного наследия народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений. Закон определил в качестве одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации охрану объектов культурного наследия (ст. 2). Объекты археологического наследия и связанные с ними предметы материальной культуры, возникшие в результате исторических событий и представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, этнологии и антропологии, социальной культуры, и являющиеся свидетельством эпох, цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры, отнесены к объектам государственного недвижимого имущества.

Объекты археологического наследия относятся к отдельной категории и определены как частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (ст. 3). Объекты археологического наследия могут быть представлены в виде:

а) памятников — отдельных построек, зданий, сооружений с историческими сложившимися территориями, отдельных захоронений; частично или полностью сокрытых в земле или под водой следов существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных видов источников информации о которых являются археологические раскопки или находки;

б) достопримечательных мест — творений, созданных человеком, или совместных творений человека и природы, в т.ч. культурных и природных ландшафтов, связанных с историей формирования народов, с историческими событиями и личностями, памятных мест и мест совершения религиозных обрядов, культурных слоев, остатков построек древних городов, городищ, селищ, стоянок (ст. 3).

В Законе содержится требование об отнесении земельных участков в границах территорий объектов культурного наследия к землям историко-культурного значения (ст. 5), правовой режим на которых регулируется настоящим Законом, Земельным кодексом Российской Федерации (ст. 99) и Федеральным законом Российской Федерации «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Согласно Закону объекты археологического наследия четко локализуются на исторически сложившихся территориях (ст. 3), с которыми они неразрывно связаны (ст. 5), но в гражданском обороте находятся раздельно (ст. 49, п. 2), поскольку могут являться только государственной собственностью (ст. 49, п. 3).

Учитывая огромную научную и культурную ценность памятников археологии (объектов археологического наследия), а также то обстоятельство, что хозяйственное строительство может нанести памятникам существенный урон, законодательство предусматривает ряд специальных мер по обеспечению их сохранности при строительных работах.

Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» определены особенности проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ осуществляется только при наличии заключения историко-культурной экспертизы об отсутствии на территории, подлежащей освоению объектов культурного наследия (ст. 36, п. 1). В случае обнаружения объектов культурного наследия на территории, подлежащей освоению, в проекты проведения землеустроительных земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ должны быть внесены разделы об обеспечении сохранности обнаруженных объектов (ст. 36, п. 2). Финансирование работ осуществляется за счет заказчика проводимых работ по проектированию и проведению землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ (ст.36-37 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации»; ст. 40—44, 47 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды»; п. 40 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры).

В законодательстве предусмотрены санкции, которые могут применяться при необеспечении сохранности объектов археологического наследия при строительных и иных работах.

Законом запрещается использование земельного участка, в пределах которого расположены объекты археологического наследия, которое может ухудшить их состояние или нанести вред окружающей историко-культурной среде (ст. 52 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», п. 79 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры).

Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо федеральный орган охраны объектов культурного наследия имеют право приостанавливать строительные или иные работы, если в ходе их проведения возникает угроза существованию объекту археологического наследия или не соблюдаются предусмотренные законодательством меры по обеспечению его сохранности (ст.37 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации»). Работы могут быть возобновлены по письменному разрешению органа охраны памятников только после устранения возникшей для памятников опасности или допущенного нарушения правил их охраны.

Ответственность за нарушения Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» определена в ст. 61, в Уголовном кодексе Российской Федерации (ст. 243), Земельном Кодексе Российской Федерации (ст. 74). Возможна уголовная, административная и иная юридическая ответственность за подобные правонарушения, а лица, причинившие вред объекту культурного наследия обязаны также возместить стоимость мероприятий, необходимых для его сохранения, что не освобождает данных лиц от административной и уголовной ответственности, предусмотренной за совершение таких действий (ст. 61, п. 2 Закона).

На территории субъектов Российской Федерации, кроме федерального, действуют местные Законы об объектах культурного наследия, которые не противоречат и конкретизируют положения Федерального Закона №73. В частности, вопросы сохранения объектов археологического наследия на территории Пензенской области регулируются Законом Пензенской области от 22 декабря 2005 года № 934-ЗПО «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)».

Земли историко-культурного назначения в случае использования их не по целевому назначению могут быть изъяты у землепользователя (ст. 14 Закона Российской Федерации «О земельной реформе»; ст. 79; 94; ст. 99 п. 3 «Земельного Кодекса Российской Федерации».)

Весьма обширный раздел по охране памятников истории и культуры содержится в природоохранном законодательстве. Большое внимание этим вопросам уделяет Градостроительный Кодекс Российской Федерации (ст. 1, 2, 3, 6, 11, 12, 20, 28, 29 и др.). «….В поселениях и на территориях, имеющих памятники истории и культуры, в том, числе памятники археологии,...устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых запрещается или ограничивается градостроительная, хозяйственная или иная деятельность, причиняющая вред объектам историко-культурного наследия…». (ГКРФ, ст. 12).

Наиболее важной среди подзаконных актов является Инструкция Министерства культуры «О порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры» от 13 мая 1986 г. №203, согласованная с Госстроем (письмо от 01.04.1986 N ИП-1682), что делает ее положения обязательными для исполнения всеми проектными и строительными организациями страны. Согласно этой инструкции территорией археологического памятника является земельный участок, непосредственно занимаемый памятником и связанный с ним исторически и функционально (п. 2). При проведении строительных, мелиоративных, дорожных и других работ, согласно п. 54, проводится:

– выявление в зонах работ неучтенных, ранее неизвестных объектов, т.е. проведение археологического обследования территории будущего строительства;

– обследование и фиксация памятников, которые сохранить на месте не представляется возможным;

– работы, обеспечивающие сохранность памятников в зонах строительства;

– другие мероприятия, необходимость проведения которых могут возникнуть в процессе работ и изучения памятников.

В п. 55 указано: «Работы по выявлению, обследованию, изучению и фиксации памятников... проводятся соответствующими научными учреждениями, проектными или строительными организациями и финансируются заказчиками в соответствии с действующими правилами». Особенно важен п. 56, где сказано, что «Предприятия, учреждения, организации в случае обнаружения при проведении строительных, мелиоративных, дорожных и других работ, археологических и других объектов,... обязаны сообщить об том местному государственному органу охраны памятников и приостановить дальнейшее ведение работ».

Вопросы создания охранных зон памятников, сформулированы в утвержденной Министерством культуры приказом от 24.01.86 N 33 «Инструкции об организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры», согласованной Госстроем (письмо от 27.12.85 N П-6272), в которой устанавливаются основные требования к определению границ, режима содержания и использования зон охраны недвижимых памятников, куда включаются и памятники археологии (п. 1.4). Согласно п. 1.5 в зонах охраны памятников запрещается производство земляных, строительных и других работ, а также хозяйственная деятельность без разрешения соответствующих органов охраны памятников. В п. 1.7. предусмотрено, что «Отступление от указанного режима использования территории зон охраны памятников возможно только по специально выполненному проекту, согласованному с соответствующими государственными органами охраны памятников». В соответствии с п. 3.4.1 на участке культурного слоя строительные и земляные работы... производятся с разрешения органов охраны памятников и при участии археологов. Как правило, это разрешение выдается после проведения охранных мероприятий. В случае необходимости до начала строительных работ на участках культурного слоя производятся археологические исследования (п. 3.4.2). Постановление Правительства Российской Федерации N 112 от 25.02.92 в разделе I-11 «Порядок определения ставок земельного налога» определяет 5-, 10- и 20-кратные коэффициенты за нарушение режима охранной зоны.

Требования согласования проектов с органами охраны памятников содержатся в инструктивных документах Госстроя СНиП 11-01-95 «Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» в разделе 4 требует проведения мероприятий по охране памятников истории и культуры (стр. 3—7).

В СНиП 11-02-96 «Инженерные изыскания для строительства» в разделе 8 «Инженерно-экологические изыскания» (стр. 28—34) неоднократно указывается на необходимость проведения мероприятий по охране историко-культурных памятников. Также говорится о сохранении историко-культурного наследия в СП 11-102-97 «Инженерно-экологические изыскания для строительства», — М. 1997.

Закон Пензенской области от 22 декабря 2005 г. №934 – ЗПО «Об объектах культурного наследия (памятников истории культуры Пензенской области)».

Организации и лица, виновные в нарушении законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры, подлежат уголовной, административной или иной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.