Правовое развитие в рамках Совета Европы

Обратимся к такому межгосударственному объединению государств, как Совет Европы. Эта структура создана в 1949 г. с целью содействия более тесному "европейскому сплочению". СЕ объединяет 39 государств, включая Россию. Кандидаты на вступление – Армения, Белоруссия, Босния, Герцеговина и Хорватия. Имеются также заявки от Грузии и Азербайджана. Статус наблюдателя при СЕ недавно предоставлен США. На очереди – Япония и Канада.

Совет Европы имеет свой профиль деятельности. Она сосредоточена на реализации принципов плюралистической демократии, проблематике прав человека, гуманитарного, правового и социально-экономического сотрудничества, взаимодействии в сфере культуры, экологии и информации. Большое внимание уделяется общеевропейским делам, региональным конфликтам, другим актуальным аспектам международной политики.

Деятельность СЕ осуществляется на межправительственном, межпарламентском уровнях, через местные органы власти и неправительственные организации. Основные органы СЕ – Комитет министров, Парламентская ассамблея, Конгресс местных и региональных властей Европы и Секретариат.

Комитет министров собирается на уровне министров иностранных дел как минимум два раза в год. Остальное время работает в составе их постоянных представителей. В своей деятельности опирается на разветвленную сеть вспомогательных органов межправительственного сотрудничества (более сотни).

Примечательно, что лишь Комитет министров вправе принимать от имени СЕ обязательные решения. Утверждаемые им акты

174 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

облекаются в форму рекомендаций правительствам стран-членов. Наиболее важные решения принимаются путем консенсуса.

Парламентская ассамблея (281 представитель национальных парламентов) наделена консультативными функциями. Заседает четыре раза в год. Резолюции принимаются абсолютным большинством голосов, имеют рекомендательный характер. Ассамблея формирует 13 комиссий (изучается возможность создания еще трех). С января 1996 г. председатель ПАСЕ – депутат бундестага ФРГ от ХДС/ХСС г-жа Лени Фишер.

Конгресс местных и региональных властей Европы создан в соответствии с рекомендацией Венской 1993 г. встречи глав государств и правительств стран – членов СЕ. Конгресс провел учредительную сессию в 1994 г. В Конгрессе – 281 выборный представитель местного и регионального уровней власти. Наделен, как и ПАСЕ, консультативными функциями. Заседает один раз в год. Состоит из Палаты регионов и Палаты местных властей. Главные цели – развитие демократии на местах, укрепление трансграничного и межрегионального сотрудничества в Европе. В июне 1996 г. обсуждался проект Хартии регионов.

Следует обратить внимание на то, что при СЕ действует группа организаций-сателлитов с самостоятельным бюджетом, правовой основой создания и фунционирования которых служат "Частичные соглашения". К их числу относятся: Фонд социального развития СЕ; Частичное соглашение по социальным вопросам и здравоохранению; Европейская карточка для лиц с серьезными физическими и умственными недостатками; Группа по сотрудничеству в борьбе со злоупотреблением и незаконным оборотом наркотических средств; Частичное соглашение о Европейском фонде поддержки совместного производства и распространения художественных, кинематографических и аудиовизуальных произведений; Европейский центр глобальной взаимозависимости и солидарности (Центр Север – Юг); Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия); Частичное соглашение о молодежной карточке в целях поддержки и содействия молодежным обменам в Европе; Расширенное частичное соглашение, учреждающее Европейский центр современных языков. На основе конвенции действует Фонд европейской фармакопеи.

Отрадно отметить, что СЕ уже принял свыше 160 многосторонних конвенций, соглашений и дополнительных протоколов. К большинству из них могут присоединиться все европейские государства. "Закрытых", предполагающих участие только стран – членов СЕ, – 10. Основополагающее значение имеет Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ), от соблюдения которой зависит членство в СЕ. Конвенция обеспечена действием таких ее контрольных органов, как Европейская комиссия и Суд по правам человека.

В соответствии с решениями венской встречи глав государств и правительств стран-членов принят Протокол № 11 к ЕКПЧ, предусматривающий слияние Европейской комиссии и Суда по правам

4. Правовое развитие в рамках Совета Европы 175

человека в единый Европейский суд прав человека. Подготовлена и открыта к подписанию рамочная Конвенция о защите прав национальных меньшинств, сформирована Комиссия по борьбе с ксенофобией, расизмом, антисемитизмом и нетерпимостью.

С 1989 г. парламентская делегация СССР, а затем Российской Федерации (18 депутатов) на постоянной основе участвует в работе ПАСЕ. С 1993 г. по февраль 1996 г. российские представители работали в качестве наблюдателей в большинстве комитетов межправительственного сотрудничества СЕ. Членство в организации предполагает полноправное подключение к работе комитетов и активизацию деятельности по продвижению национальных интересов России на континенте. В 1995 г. сформирована постоянная делегация России в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

Совет Европы активно воздействует на развитие законодательства государств-членов. Его эффективность обеспечивается сходством базовых демократических принципов национальных законодательств, с одной стороны, формированием в общих интересах общеевропейского правового пространства¹ – с другой. В рамках "общего" сохраняется "особенное", которое не противоречит единым принципам правового регулирования и правопорядка. Государства-члены старательно приводят в соответствие с правовыми стандартами СЕ свое законодательство. Примером может служить опыт России и Венгрии.

Как известно, в мае 1992 г. Российская Федерация подала заявку на вступление в Совет Европы. В июне 1992 г. Комитет министров принял 'резолюцию, в которой обратился к Парламентской ассамблее СЕ с просьбой подготовить заключение по заявке в соответствии с уставной резолюцией. Парламенту Российской Федерации предоставлен статус специально приглашенного в Парламентской ассамблее СЕ. Однако в феврале 1995 г. в связи с конфликтом в Чечне процедура рассмотрения заявки России была прервана. 27 сентября 1995 г. резолюцией 1065 процедура была возобновлена с учетом того, что Россия приступила к поискам мирного решения конфликта и что по фактам посягательств на права человека было начато расследование. Ассамблея отметила, что в России продолжался процесс политических, юридических и экономических реформ. Правовая система страны, как отмечалось в заключении юридических экспертов СЕ в октябре 1994 г., все еще страдает рядом недостатков. Однако наблюдаются рост общего сознания необходимости в установлении верховенства закона и продвижение в этом направлении. В письме от 18 января 1995 г. Президент Российской Федерации, Премьер-министр, Председатели Государственной Думы и Совета Федерации заверили Совет Европы в том, что будут и дальше следовать курсу на проведение реформ.

Принимая во внимание указанные заверения, а также соображения и обязательства, изложенные ниже, Ассамблея считает, что

¹ См.: Cattdoe A. X. Концепция "европейского правового пространства": проблемы и перспективы// Московский журнал международного права. 1992. № 3.

176 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

Россия – согласно ст. 4 Устава СЕ – имеет четко выраженное желание и в ближайшем будущем будет способна соответствовать критериям членства в СЕ, установленным в ст. 3 его Статута ("каждый член Совета Европы признает принцип верховенства права и принцип, в соответствии с которым любой гражданин, находящийся под его юрисдикцией, должен пользоваться правами человека и основными свободами. Он обязуется активно и искренне сотрудничать для реализации этой цели...").

Положительно оценены следующие события.

С 1992 г. Россия участвует в деятельности СЕ благодаря подключению к межправительственным программам "сотрудничества и содействия" (в частности, в области юридических реформ и прав человека) и вовлеченности ее делегации со статусом специально приглашенной в работу Парламентской ассамблеи СЕ и ее комиссий. 7 мая 1992 г. между Россией и Комитетом министров СЕ установлен "политический диалог". Россия присоединилась к ряду конвенций СЕ, в том числе к Европейской культурной конвенции.

В приоритетном порядке были разработаны: Уголовный, Уго-ловно-процессуальный, Гражданский, Гражданско-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы. В их основу положены принципы и стандарты СЕ. Использовались международные консультационные услуги.

Выражено пожелание о том, что будут приняты соответствующие стандартам СЕ законы: о роли, деятельности и организации прокуратуры; о бюро Уполномоченного по правам человека; о защите национальных меньшинств; о свободе собраний и свободе вероисповедания. Статус адвоката будет защищен законом: будет учреждено профессиональное сообщество коллегий адвокатов.

Лица, признанные виновными в нарушении прав человека, в особенности в связи с событиями в Чечне, будут преданы суду.

Будет гарантировано реальное пользование правами, закрепляемыми в ст. 27 Конституции Российской Федерации и Законе о свободе передвижений и выбора места жительства.

В соответствии со стандартами, установленными Рекомендацией СЕ о единых европейских пенитенциарных правилах, будут улучшены условия содержания заключенных, в частности, безотлагательно будут улучшены условия содержания в следственных изоляторах. Ответственность за управление пенитенциарными учреждениями и за исполнение наказаний как можно скорее будет передана Министерству юстиции.

Состояние и ход законодательных реформ позволят в указанные сроки подписать и ратифицировать конвенции СЕ.

Для обеспечения соблюдения перечисленных заверений и обязательств Парламентская ассамблея СЕ принимает решение разработать в тесном сотрудничестве с делегацией Федерального Собрания свою парламентскую программу "рекомендательного и контрольного характера" под эгидой комиссий Ассамблеи, отвечающих за реализацию Директивы относительно соблюдения странами – членами СЕ взятых на себя обязательств и обязанностей. Поддержана со-

4. Правовое развитие в рамках Совета Европы т

вместная программа Европейского союза и Совета Европы по укреплению федеральных структур, созданию механизмов защиты прав человека и проведению реформы юридической системы как весомый вклад в долгосрочное содействие и сотрудничество.

Парламентская ассамблея принимает к сведению, что Российская Федерация полностью разделяет ее видение и толкование принимаемых на себя обязательств, указанных в п. 6, и что Россия намерена:

при вступлении подписать Европейскую конвенцию о защите прав человека и признать право на подачу индивидуальных заявлений в Европейскую комиссию и обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека (ст. 25 и 46 Конституции Российской Федерации);

подписать в течение одного и ратифицировать не позже чем через три года с момента вступления Протокол № 6 к Европейской конвенции о защите прав человека, касающийся отмены смертной казни в мирное время, и установить мораторий на исполнение смертных приговоров. Подписать Европейскую конвенцию о предотвращении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Европейскую рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств; строить свою политику в отношении меньшинств с учетом принципов, сформулированных в Рекомендации Парламентской ассамблеи 1201 (1993 г.), сделав их частью юридической и административной системы страны и воплотив их в повседневную практику; Европейскую хартию о местном самоуправлении и Хартию региональных языков и языков меньшинств; изучить в целях ратификации Социальную хартию СЕ, и, не дожидаясь этого, проводить свою национальную политику в соответствии с принципами этих Конвенций;

разрешать международные и внутренние споры мирными средствами (что является обязательным для всех стран – членов Совета Европы), решительно отказываясь от любых форм угрозы применения силы против своих соседей;

урегулировать пограничные споры с соседними странами в соответствии с принципами международного права при соблюдении существующих международных договоров;

обеспечить, чтобы применение Конвенции СНГ по правам человека никоим образом не препятствовало отправлению процедуры и гарантиям, предусмотренным Европейской конвенцией о защите прав человека;

пересмотреть закон о федеральных органах безопасности. Принять закон об альтернативной военной службе, как это предусмотрено ст. 59 Конституции Российской Федерации.

Особенно важным является пожелание СЕ продолжить проведение правовой реформы с тем, чтобы привести все национальное законодательство в соответствие с принципами и стандартами СЕ.

Нужно строго соблюдать положения международного гуманитарного права, в том числе в случаях вооруженных конфликтов на своей территории.

178 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

Зимой Российская Федерация стала полноправным членом СЕ.

Теперь предстоят дальнейшие шаги в этом направлении. 13 апреля 1996 г. издано Распоряжение Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению участия Российской Федерации в Совете Европы".

В целях координации деятельности федеральных органов государственной власти, направленной на обеспечение участия Российской Федерации в Совете Европы, образована Межведомственная комиссия Российской Федерации по делам Совета Европы. Назначен председатель Межведомственной комиссии, статс-секретарь – первый заместитель министра иностранных дел Российской Федерации. Председателю Межведомственной комиссии в месячный срок предложено представить на утверждение Президента Российской Федерации проект положения о Межведомственной комиссии Российской Федерации по делам Совета Европы и предложения по ее составу.

Межведомственной комиссии поручено:

представить на утверждение министра иностранных дел кандидатуры представителей Российской Федерации в рабочих органах Комитета министров СЕ и проинформировать о произведенных назначениях СЕ;

представить в Правительство Российской Федерации предложения об участии Российской Федерации в международных органах и организациях, имеющих самостоятельный бюджет и действующих при СЕ;

представить совместно с Министерством юстиции России в Правительство Российской Федерации предложения об участии Российской Федерации в конвенциях СЕ.

В связи с необходимостью приведения правового порядка, действующего в Российской Федерации, в соответствие с международными обязательствами, вытекающими из ее членства в СЕ, поручить Межведомственной комиссии:

образовать рабочую группу по правовому сотрудничеству с СЕ, возложив на нее подготовку проекта федеральной программы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в соответствии со стандартами СЕ, а также функции руководящего комитета по осуществлению утвержденной Комиссией Европейских сообществ и Советом Европы 2-годичной программы содействия реформам в Российской Федерации;

внести в Правительство Российской Федерации согласованный с Министерством юстиции России проект федеральной программы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в соответствии со стандартами СЕ, подготовленный рабочей группой.

Правительству поручено учредить в г. Страсбурге постоянное представительство Российской Федерации при Совете Европы, сохранив существующее Генеральное консульство Российской Федерации в г. Страсбурге в качестве самостоятельного загранучрежде-ния.

4. Правовое развитие в рамках Совета Европы 179

Министру иностранных дел Российской Федерации поручено:

завершить создание в структуре Московского государственного института международных отношений (университета) МИДа России Института европейского права в качестве головного учебного и научного центра по подготовке, переподготовке и повышению квалификации специалистов соответствующего профиля;

представить в Правительство Российской Федерации предложения о создании в структуре Министерства иностранных дел России поста правительственного уполномоченного при контрольных органах Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Механизм приведения законодательства отдельных государств в соответствие с международными правовыми стандартами весьма сложен, и его нельзя искусственно упрощать до простых "текстовых изменений". Интересна в этом плане информация Директора прав человека Совета Европы "Соответствие законодательства Венгрии Европейской конвенции о правах человека: подготовительная работа, предшествующая ратификации", которая была направлена государствам-членам и России в марте 1995 г. Расскажем о ней подробнее.

В информации выделены два раздела.

В разд. I "Методика обеспечения соответствия законодательства Венгрии Европейской конвенции о правах человека" даются пояснения вступления страны в СЕ; технической подготовки; изучения соответствия венгерской системы правопорядка и Конвенции; "проактивного" законодательства; вопросов, требующих безотлагательного решения; поправок, предложенных межведомственным комитетом, но не вступивших в силу до ратификации; "реактивного" прецедентного права Конституционного суда; применения Конвенции и соответствия ее толкования; оговорок при ратификации.

В разд. II содержатся принципиальные выводы венгерских властей по основным положениям Конвенции: право на жизнь, право на свободу и безопасность личности, право на уважение частной жизни, право на свободу выражения, право на свободу проведения мирных собраний и свободу объединений (ст. 11), право на эффективные средства судебной защиты против нарушения прав и свобод, гарантированных Конвенцией (статья 13), право на образование (Протокол № 1, ст. 2).

Венгрия подписала Европейскую конвенцию о правах человека 6 ноября 1990 г. и ратифицировала ее 15 октября 1992 г. Временной разрыв был обусловлен стремлением принять определенные меры в правовом и иных направлениях для приведения в соответствие с Конвенцией своей законодательной базы, пересмотреть определенные аспекты венгерского законодательства в свете положений Конвенции и прецедентного права органов надзора за ее соблюдением, а также внести в него соответствующие корректировки. Было намерение лишь "выявить" наиболее "очевидные" потенциальные противоречия между двумя совокупностями правовых

180 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

норм и свести их к минимуму для ограничения количества оговорок к Конвенции.

Сопоставление систем прав, гарантированных Конвенцией и законодательством Венгрии, на первый взгляд демонстрирует то, что законодательство содержит аналогичный перечень прав, однако формулировка некоторых из них терминологически отличается от положений Конвенции. Ряд других прав, гарантированных Конвенцией, отсутствует в законодательстве либо вступает с ним в противоречие. Подобные противоречия нужно было свести к минимуму или устранить. В этой связи Правительство создало Межведомственный комитет, возглавляемый заместителем министра юстиции. Комитету было поручено произвести учет прецедентного права, на котором строится практика органов надзора за исполнением Конвенции, проанализировать юридические аспекты его влияния на венгерское законодательство после ратификации Конвенции, а также внести предложения по устранению противоречий. Процесс изучения и анализа продолжался 17 месяцев. Итоговый отчет был представлен Правительству министром юстиции. Последовавшие за этим предложения Правительства парламенту по вопросу ратификации Конвенции основывались на выводах вышеупомянутого отчета. Основные выводы в форме сжатого исследования были опубликованы – при финансовой поддержке Совета Европы – в специализированном издании, посвященном правам человека, и заблаговременно, до начала процедуры ратификации, предоставлены в распоряжение членов Правительства и парламента в качестве справочного документа.

В процессе подготовки Комитету было необходимо ознакомиться с прецедентным правом, практикуемым органами надзора за исполнением Конвенции. Были собраны необходимые исходные материалы: постановления комиссии, решения суда и различные публикации, касающиеся практики прецедентного права, относящегося к каждой статье Конвенции и определенным положениям Протоколов, определены возможные.области его расхождения с венгерским законодательством и предложены пути устранения подобных расхождений. На основании предложений экспертов и исследований Комитет осуществил двухэтапное изучение потенциальных противоречий между законодательством Венгрии и Конвенцией. Были рассмотрены обязательства, которые будут возложены после ратификации Конвенции на венгерскую систему права в целом, и обязательства, вытекающие из постатейных положений Конвенции. Комитетом были выделены следующие основные принципы: Конвенция должна обладать высшей юридической силой в законодательстве Венгрии по сравнению со всеми национальными законами, и, следовательно, любые выявленные противоречия должны регулироваться таким путем, который базируется на соблюдении приоритета Конвенции. Правительство Венгрии выразило желание ратифицировать все Протоколы к Конвенции и признать право подачи индивидуальных исковых заявлений и обязательного исполнения решений суда.

4. Правовое развитие в рамках Совета Европы jgl

В ходе изучения соответствия венгерской системы правопорядка и Конвенции позиция Комитета основывалась на фундаментальном положении о том, что Венгрия является одним из государств, правовая система которых препятствует прямому правоприменению международных соглашений в суде после их ратификации. Согласно действующему законодательству, соглашения, ратифицированные парламентом, подлежат промульгированию национальным юридическим документом, что, соответственно, трансформирует их во внутренние правовые нормы. В случае международных соглашений, налагающих на индивидуума права и обязанности общего характера, национальным инструментом реализации подобной трансформации должен быть парламентский акт. В этой связи конституционные акты и акты Конституционного суда обусловливают то положение, что венгерское законодательство не должно вступать в противоречие с ратифицированными международными соглашениями, и, соответственно, таковые соглашения не должны вступать в противоречие с Конституцией страны.

Имеющее место явное несоответствие между приоритетом Конвенции над внутренними нормами, с одной стороны, и ее статусом и формой в национальной правовой системе после обнародования, с другой стороны, может быть разрешено только путем внесения поправок в соответствующие положения законодательства в случае возникновения подобных противоречий.

Далее даны пояснения того, как и каким образом следует применять соответствующие статьи Конвенции в национальном законодательстве, включая толкование, применение актов, решения Конституционного суда, прецедентные решения Европейского суда в Страсбурге, рекомендации о принятии правовых мер, обоснований.

Глава VII. Очерки развития отраслей права в отдельных государствах

Сравнительное правоведение чаще всего делает предметом своего внимания отрасли национального права или законодательства. Сопоставление их полезно в практическом смысле, позволяя законодателям разных стран раздвигать горизонты законотворчества¹. Оно помогает в учебно-образовательных целях как студентам, аспирантам, так и всем лицам, изучающим вопросы общей и особенной части сравнительного правоведения.

В предлагаемой читателю главе предметом анализа избраны пять отраслей права – конституционное, гражданское, административное, финансовое и уголовное. В пользу такого выбора послужили соображения объективного характера, а именно значимость этих отраслей в общей системе права. Сказались и авторские склонности. Главное же состоит в том, чтобы каждая отрасль национального права умело сопоставлялась с соответствующей отраслью иностранного права.