Правовые акты и связи между ними. Юридические противоречия

Как отмечалось выше, правовые акты находятся между собой в разных соотношениях. Именно прочные системообразующие связи разных видов актов позволяют вести речь о правовой систе-

ме. Но, увы, пока об этом трудно говорить, ибо противоречивость современного политического и социально-экономического разви­тия России неизбежно порождает юридический хаос. Правовая система непрерывно деформируется, и связи между актами нару­шаются. В целом же резко снижается эффективность правового воздействия на общественные процессы, а неостановимый вал правонарушений, преступности все ниже «опускает» уровень за­конности в стране.

И все же надо всемерно использовать системные связи пра­вовых актов, умело их формировать и укреплять. Как? Каким образом? Для этого следует знать и правильно применять прежде всего легальные средства и способы поддержания установленных соотношений между Конституцией, законами и подзаконными актами. Среди последних, конечно, тоже приходится соблюдать своеобразную соподчиненность.

Итак, назовем кратко эти средства:

а) признание в правовой системе верховенства Конституции и ее высшей юридической силы (таков смысл ст. 15 Конституции Российской Федерации; в Конституции Республики Узбекистан есть глава III «Верховенство Конституции и закона»);

б) установление верховенства закона над всеми подзаконны­ми актами (в Конституции Республики Башкортостан есть раздел «Система законодательства» – ст.ст. 126 –131);

в) обеспечение функционально-правовой зависимости, когда решение взаимосвязанных задач объективно влечет за собой цепь правовых актов (действие закона всегда порождает юридические связи и отношения, опосредуемые в указах, постановлениях, при­казах, локальных актах, корпоративных нормах, в актах народного опроса и голосования) [14][1];

г) установление юридической силы каждого акта по сравне­нию с другими актами (естественно, она обеспечивается в случае отклонения такими средствами, как приостановление, изменение, отмена, обжалование, признание акта недействительным. Умелое их использование в процессе правоприменения позволяет вовремя сбалансировать разные акты и не обострять юридические колли­зии);

д) определение сферы действия каждого акта и точек его сопряжения с другими актами. Замечено: у закона их много, у актов правительства – тоже, а далее объем связей актов сужается. Но их нельзя упускать из виду.

Обратим внимание на необходимость каждый раз устанавли­вать ту «длину правовой цепи», которая нужна в данный момент

для решения цикла задач и взаимосвязанного правового регули­рования на разных уровнях. В децентрализованных сферах право­вая цепь, начинающаяся со статьи Конституции России, может насчитывать не менее семи видов актов «сверху – вниз» вплоть до локальных, с ответвлениями по линии ведомственных актов[15][2]. В других случаях цепь произвольно укорачивается[16][3], в централизо­ванных сферах ограничивается тремя уровнями и развертывается только в виде «веера» ведомственных и локальных актов (в бан­ковской сфере);

е) мера и виды отсылок к другим актам.

Такие способы нормативных связей между Конституцией, законами и подзаконными актами, как взаимные отсылки, весьма примечательны. Многие считают их простым юридико-техническим приемом, и, видимо, по этой причине при подготовке проек­тов конституций и законов произвольно делаются те или иные отсылки. Часто нарушаются требования к видам актов, их месту в правовой системе, форме и юридической силе. Не соблюдается оптимальная мера отсылок – то их очень много, то мало, то неясен «юридический адрес». В итоге связи актов формируются без глубоких обоснований, а правоприменитель попадает в трудное положение по поводу того, какой акт, в какой форме и когда принимать, готовить и применять.

Приведем более подробные пояснения и сначала выделим конкретные виды отсылок; обратимся прежде всего к конституци­онным отсылкам, которые пролагают путь к законам. Так, в Конституции Российской Федерации 1978 года было отсылок к законам (России, республик) более 60, к законодательству – 10, к федеральному закону – 5, к именному закону – 3 (о Конститу­ционном Суде, о выборах Президента, о Совете Министров).

Вот перечень отсьыок в Конституции России, принятой на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г.:

а) на Конституцию – 19 (ст.ст. 6, 11, 17, 64, 66, 78, 80, 84, 102, 103, 107, 108, 109, 113, 114, 118, 133 и 2 из перех. полож.);

б) на федеральные конституционные законы – 12 (ст.ст. 56, 65, 66, 70, 84, 87, 88, 103, 114, 118, 128, 135, 137);

в) на федеральные законы – более 50 (ст. ст. 3, 6, 20, 25, 29, 36, 37, 41, 47, 49, 50, 51, 55, 59, 62, 63, 66, 67, 70, 74, 75, 77, 78, 81,

83, 84, 96, 98, 101, 103, 113, 114, 119, 121, 123, 124, 126, 127, 128, 129, 133 и др.);

г) на законы – 12 (ст. ст. 15, 24, 34, 35, 39, 40, 44, 45, 47, 48, 52, 120),

Есть и более общие конституционные отсылки – к отраслям законодательства, находящимся в ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 – 7 отраслям и 3 объектам правового регулирования) или в совместном ведении Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72–10 отраслям законодательства). Есть предполагаемые объекты законодательного регулирования, которые надо выделить в рамках сфер и предметов ведения (пп. «д», «е», «ж» ч. 1 ст. 72).

В законах содержатся, в свою очередь, неодинаковые отсылки к другим законам. Имеются в виду либо законодательство, либо акты законодательства (что является неточным, ибо отражает прежний период отсутствия собственно законов), либо законода­тельные акты, либо закон (суммарно), либо конкретный закон. Эти «связки» должны быть побудительным средством комплекс­ного действия законов.

Что касается отсылок законов к подзаконным актам, То здесь следует особенно тщательно соблюдать меру; не снижая собствен­но законодательного потенциала и не делая его слишком зависи­мым от производных правительственных, ведомственных актов. А такое явление на практике встречается очень часто, и это побуж­дает нас привести типичный перечень отсылок к подзаконным актам:

а) по решению Правительства;

б) путем издания актов Правительства, министерств и ве­домств;

в) посредством точного указания на вид акта;

г) путем определения наименования конкретного акта, кото­рый должен быть принят;

д) в порядке, установленном Правительством, министерст­вом, государственным комитетом Российской Федерации;

е) в порядке, установленном органами исполнительной влас­ти субъектов Федерации;

ж) устанавливаются местными органами (самостоятельно, по согласованию, в пределах общих принципов);

з) решаются актами учреждений, предприятий, организаций.

Варианты компетенционных отсылок более предпочтитель­ны, поскольку очерчивают сферу регулирования с помощью под­законных актов и стимулируют правотворчество. Тогда «правовая цепь» вытягивается очень последовательно.

Для иллюстрации сошлемся на Основы законодательства о культуре. В ст. 19 говорится, что особые условия культурной деятельности иностранцев и лиц без гражданства устанавливаются только законами Федерации и республик, в ст. 29 – что Прави-

тельство Российской Федерации разрабатывает федеральные госу­дарственные программы сохранения и развития культуры, в ст. 52 – что организации культуры самостоятельно устанавливают цены (тарифы) на платные услуги, в ст. 54 – что Правительство Российской федерации устанавливает минимальные ставки автор­ского вознаграждения.

В Законе от 9 октября 1992 г. о валютном регулирований и валютном контроле видом отсылки часто служит «порядок», уста­навливаемый Центральным банком России (ст.ст. 2, 5, 7, 8) и дающий последнему возможность выбора форм введения порядка.

Не всегда удачно выбираются виды отсылок к конкретным актам, причем подчас без определения их оснований и пределов издания. И тут, несомненно, поможет опыт регламентации подоб­ных процедур в зарубежных государствах.

Например, Конституция ФРГ точно устанавливает: если закон уполномочивает правительство, федерального министра иди правительства земель издавать постановления, то в законе должны быть определены содержание, цели и объем предоставленных полномочий. В постановлении же указывается его законное осно­вание (ст. 80 Основного закона). А в Конституции Испании регу­лируется процедура делегирования парламентом своих полномочий правительству, кроме издания органических законов. Законодательная делегация должна быть представлена специаль­ным уполномочивающим законом, в котором указаны направлен­ность актов правительства, сроки делегации, пределы и цели делегации, принципы и критерии, которые должны использовать­ся при осуществлении делегации (ст. 82). Неплохо бы и в нашем законодательстве ввести четкие процедуры делегирования полно­мочий – длительных и разовых.

В российских подзаконных актах мы также обнаруживаем «правовую нить» к другим актам, преимущественно строго функ­ционального назначения. В указах Президента содержатся пору­чения Правительству решить те или иные вопросы, принять конкретный акт либо серию актов. В свою очередь. Правительства Федерации и республик в ее составе в Положениях о центральных органах федеральной и республиканской исполнительной власти устанавливают виды издаваемых ими актов. В постановлениях же нормативного характера определяются конкретные акты минис­терств, ведомств, подлежащие принятию.

В ведомственных актах преимущественно регулируются по­рядок и виды локальных актов, принимаемых предприятиями, организациями и учреждениями. Устанавливаются формы и рек­визиты первичных юридических документов, методики расчетов, оценки, учетно-бухгалтерские данные. Нередко они вводятся путем приложений к приказам, инструкциям и т.п. Так, в Поло­жении «О магистерской подготовке (магистратуре) в системе

многоуровневого высшего образования Российской Федерации», утвержденном 10 августа 1993 г. Государственным комитетом Рос­сийской Федерации по высшему образованию, речь идет о таких документах, как заявление, решение ученого совета образователь­ного учреждения, перечень магистерских программ, диплом и др. В приложениях к инструкции Государственной налоговой службы от 16 марта 1992 г. «О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на имущество предприятий» даются перечни счетов бухгал­терского учета коммерческих банков, счетов актива и пассива баланса банков, расчет налога на имущество предприятия.

Системность – многоликое понятие, используемое в праве для выявления и обеспечения его внутренней целостности. В отдельных правовых актах часто вызывает беспокойство отсутст­вие связи между их частями, несогласованность статей, примене­ние понятий и терминов в разных значениях. Чего уж удивляться трудностям в понимании, толковании, реализации актов. К при­меру, противоречивы нормы ст. 102 (части 2, 3 о постановлениях Совета Федерации), ст. 108 обоснованиях принятия конституци­онных законов и ч. 1 ст. 7, ч. 1 ст. 115 и ст. 90 об указах Президента Конституции Российской Федерации 1993 года.

А юридические противоречия между различными актами могут быть связаны с неодинаковыми правовыми решениями, Несогласованностью однородных норм, посвященных общему предмету регулирования. Так обстоит дело, в частности, с нормами законов и указов о приватизации предприятий, о местном само­управлении.

Обратим внимание на противоречия внутри отраслей законо­дательства. Неверный выбор формы акта, его структуры и спосо­бов формулирования норм снижает потенциал акта и ведет к юридическим противоречиям. Столь же вредны нарушения пос­ледовательности принятия базовых, родовых и видовых актов. За прошедшие годы в сфере гражданского, уголовного, трудового права накопилось много противоречий из-за отсутствия новых кодексов и попыток быстро принимать – без связи друг с дру­гом – законы по отдельным вопросам. Нет базового закона об информатизации, зато есть два специальных закона. Указанную выше внутриотраслевую зависимость в принципах регулирования, общих институтах, понятиях нужно обеспечивать последова­тельно.

Слабость же реализации Конституции приводит к тому, что отрасли законодательства развиваются как бы вне ее «поля при­тяжения». Не используются конституционные принципы, поня­тия, институты, очерченные предметы правового регулирования. И опять рассогласованность. Нарастают юридические коллизии[17][4].

Наиболее острые противоречия наблюдаются сейчас между актами разных ветвей власти и актами органов Федерации и ее субъектов. В конечном счете несоблюдение конституционных принципов единства государственной власти и разделения форм ее осуществления по горизонтали и вертикали ведет к нарушению установленных Конституцией России соотношений между право­выми актами и осложняет применение права и решение практи­ческих задач развития экономической, политической и социаль­ной сфер. Горько, что даже конституции ряда республик – Саха (Якутии), Татарстана, Тывы, Башкортостана – вводят свои прин­ципы построения правовой системы вопреки общероссийским правовым принципам. Таков, например, смысл ст. 41 Конститу­ции Саха (Якутии) о ратификации федеральных законов по пред­метам совместного ведения.

Статья 4 новой Конституции России гласит: Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенст­во на всей территории Российской Федерации. Казалось бы, правовая система в России устойчива и стабильна. Но это не так. Имеется немало случаев, когда субъекты Федерации принимают акты по вопросам ведения федеральных органов и прямо игнори­руют их решения. На поверхности это как будто обычные юриди­ческие коллизии, в глубине же – противоборство интересов цент­ра и регионов.

Последнее обстоятельство особенно опасно, ибо расшатыва­ние основ федеративного устройства с помощью правовых актов грозит деформацией государственности. А паралич всяких право­вых связей ведет к нарушению привычных соотношений законов, постановлений и иных актов между собой. Открывается дорога для произвольных действий на любом уровне.

Но ведь нужно понять: наша правовая система, включающая в себя все виды актов, их связи и опирающаяся на общие прин­ципы права, теперь становится другой. Правовая система форми­руется как отражение обновленного федеративного устройства государства. В ней, как отмечалось, три уровня.

Сейчас «конституционные взрывы» сотрясают конституци­онную систему. К их числу относится самопровозглашение в Свердловской области Уральской Республики со всеми атрибута­ми государства. Но это решение не имеет юридической силы, поскольку область может лишь инициировать постановку вопро­сов, а окончательное решение остается за Федерацией. Прецедент такого рода грозит сломать конституционный статус субъектов.

Серьезнее надо относиться и к уставам других субъектов Федерации, не дублировать в них нормы федеральных законов, с одной стороны, не отступать от законов – с другой.

Среди актов есть и Основы законодательства, например о культуре, охране здоровья и др. В новой Конституции Основы не названы, но их можно считать разновидностью федеральных за­конов в сфере совместного ведения.

Правовые акты субъектов Федерации развиваются очень бы­стро. И все же остается неудовлетворенность из-за очевидной поспешности и желания противопоставить свои акты федераль­ным актам. Единое правовое пространство, присущее федератив­ной правовой системе, покрывается частоколом противоречивых актов. При этом нередко видны следы прямого копирования федеральных актов и мало собственного правотворчества там, где оно было бы оправданным.

Вот факты. В Республике Карелия нормы законов о привати­зации государственных и муниципальных предприятий, о недрах очень схожи с нормами одноименных федеральных законов. В них воспроизводится даже компетенция Федерации в соответствую­щих сферах, хотя в этом нет нужды, и, напротив, не столь подробно регулируется компетенция местного самоуправления, хотя именно это и следовало сделать.

Другой пример. В нарушение действующих федеративных договоров и Конституции России, отнесших гражданское законо­дательство к исключительной компетенции федеральных органов, парламент Республики Калмыкия летом 1993 г. Принял Кодекс торгового оборота. В нем многое взято из Основ гражданского законодательства, Международной конвенции о договорах купли-продажи.

Республика Саха (Якутия), идя «на ускорение», приняла законы об общественных объединениях, о государственной служ­бе. Но ведь вскоре появятся, к примеру, Основы законодательства о государственной службе с введением общих принципов службы, порядка ее прохождения и т.п. Что же, опять юридическая колли­зия? Да и дело страдает, ибо не рационально по-разному строить службу в федеративном государстве, иначе затрудняется реализа­ция гражданами права равного доступа к государственной службе, предусмотренного ст. 32 Конституции России.

Разнообразным стало правотворчество в краях, областях и других субъектах Федерации. Принимаются Положения о местных налогах и сборах, о муниципальной собственности, утверждается порядок отвода земельных участков, вводятся правила местной жизни. Нам довелось изучать эту практику в Новгородской, Челя­бинской и Пермской областях, и отрадно было видеть качественно подготовленные документы. Досадно, что иногда они «выходят» за пределы закона. Решения ряда областных органов о неуплате отчислений от налогов и сборов в федеральный бюджет – одна из иллюстраций нарушений бюджетно-налогового законодательства. И недавний Указ Президента «О мерах по соблюдению законода-

тельства Российской Федерации о бюджетном устройстве» – вы­нужденная, но обоснованная акция федеральных властей.

Правда, споры о предоставлении краям, областям права из­давать законы дали результат – в ст. 5 Конституции говорится о законодательстве областей и др. Надо продумать содержание и виды таких законов, процедуры их принятия, чтобы не осложнять правотворчество.

По нашему мнению, могут оказаться полезными правила подготовки, принятия и выполнения решений краевыми, област­ными органами, разработанные в Институте законодательства и сравнительного правоведения и одобренные в Тверской области.

Сложным является вопрос о соотношении норм международ­ного и национального права. Можно выделить несколько подхо­дов.

Во-первых, явно доминирующей является формула о том, что заключенные и ратифицированные (одобренные) международные договоры есть часть внутреннего законодательства, права или правовой системы. Различение этих понятий очевидно.

Во-вторых, в ряде государств признается преимущество, при­оритет общепризнанных норм международного права перед зако­нами и непосредственное порождение ими прав и обязанностей для лиц, проживающих на территории страны (ст. 25 Основного закона ФРГ).

В-третьих, в большинстве государств действует конституци­онное правило: если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Такова ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации.

В-четвертых, в Швеции не признается приоритет норм меж­дународных договоров перед внутригосударственным законода­тельством. Почти все договоры направляются на ратификацию в риксдаг. В исключительных случаях допускается непосредствен­ное действие международных договоров, если риксдаг примет решение об опубликовании его в «Собрании законов Швеции», придав ему тем самым силу закона.

В-пятых, почти во всех государствах предусмотрена процедура официального признания международных договоров. Она закреп­лена в конституции и специальных законах. В Республике Бела­русь, например, действует закон о международных договорах. Одобрен подобный закон и в Российской Федерации. Но все же остается много проблем «мягкого вхождения» их в массив наци­онального законодательства.

В ст. 67 Конституции земли Гессен (ФРГ) есть упрощенное правило: нормы международного права являются частью земель­ного права. Для этого не требуется их специального преобразова-

ния в право земли. Законы недействительны в случае их противо­речия международным нормам.

Следовательно, соотношение конституции и закона с между­народными нормами служит в современный период одной из характеристик любой правовой системы. И его нельзя игнориро­вать, а, напротив, необходимо последовательно реализовывать. Для Российской Федерации актуальна тщательная урегулированность всей процедуры, а именно: ратификация (одобрение) меж­дународно-правовых актов, их опубликование в «Бюллетене международных договоров», доведение до сведения министерств, ведомств и иных органов для реализации, контроль за выполне­нием.

Пока же помогают «полумеры» типа постановления Прави­тельства от 4 ноября 1993 г. «Об органе, обеспечивающем осущест­вление международных договоров Российской Федерации по вопросам внешней трудовой миграции». Это – Федеральная миг­рационная служба или уполномоченный орган российской сторо­ны по осуществлению межправительственных соглашений (пока таких пять).

Не лучше ли ввести специальный Порядок рассмотрения коллизий между ратифицированными международными договора­ми к правовыми актами Российской Федерации, одобренный либо законом, либо указом? В нем помимо прочего желательно устано­вить, какой орган вправе разрешать подобные коллизии, каковы процедуры приведения актов в соответствие с договорами или прямого действия последних.

Предыдущий | Оглавление | Следующий