Критерии конституционности правовых актов

На практике часто возникает вопрос: соответствует ли Кон­ституции тот или иной акт. Бывает много споров и произвольных толкований. Поясним суть деда.

Понятие конституционности производно от понятия Консти­туции, которое имеет давнее происхождение. Длительное время оно связывалось с такими Понятиями, как «государственное уст­ройство» и «организация государственной власти» (Древняя Гре­ция и Древний Рим). В средние века понятие Конституции трактовалось уже как «основной закон» государства, имеющий высшую юридическую силу; возникло представление о конститу­ционных пределах властвования. Однако лишь в XVIII веке поня­тие Конституции закрепилось официально, вошло во всеобщее употребление. Определяя отличительные признаки Конституции как основного закона, правоведы сходились на том, что Консти­туция – это правовой документ, определяющий государственный строй, компетенцию государственных органов, основы их взаимо­отношений с гражданами. Вместе с понятиями «конституционное государство», «конституционный строй», «конституционная власть» возникают понятия «конституционность закона», «кон­ституционность правовой нормы», «конституционный правопоря­док».

Первый опыт судебной проверки конституционности дейст­вующих законов был осуществлен в XVIII веке. В США, например, всякий закон, объявленный неконституционным, считался недей­ствительным и в Свод законов не включался. Различение понятий «право» и «закон» способствовало смысловому обогащению по­нятия конституционности, позволяло не сводить критерии кон­ституционности только к самой Конституции. Конституционность закона стала измеряться сквозь призму общечеловеческих право­вых ценностей, нравственных устоев, обычаев, традиций, здравого смысла. Универсальную нормативную значимость приобрели такие правовые документы, как американская Декларация незави­симости 1776 года. Декларация прав человека и гражданина 1789 года, выступившие в качестве правовой модели общественных отношений.

Таким образом, понятие конституционности правового акта не совпадает с понятием законности, которое сопряжено со всей действующей системой законодательства. Тот или иной правовой акт является незаконным, если он не соответствует, например, Основам законодательства, нормам Гражданского кодекса» отдель­ному конкретному закону. Конституционность правового акта – это его соответствие действующей Конституции, иным законода­тельным актам конституционной значимости, общепризнанным принципам и нормам международного права, а также сложившим­ся конституционным обычаям, традициям.

Вышесказанное позволяет выделить следующие параметры, которые могут служить в качестве основных критериев при опре­делении конституционности правовых актов.

Конституционным является нормативно-правовой акт, при­нятый (изданный) государственным органом в соответствии с правотворческой компетенцией, предоставленной ему Конститу­цией Российской Федерации. Государственный орган не вправе принимать (издавать) нормативно-правовой акт, не имея на то конституционных полномочий, вторгаться в сферу деятельности другого органа.

Как закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 15), законы и иные нормативно-правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Это относится к нормативно-правовому акту в целом, а также к отдельным его частям.

На практике часто возникают противоречия между конститу­ционно» нормой и нормами законов, иных актов. Норму Консти­туции следовало бы рассматривать как своего рода общеориентирующее положение для этих актов применительно к характерис­тике круга регулируемых отношений, прав и обязанностей субъ­ектов, их ответственности и взаимоотношений.

Правовые акты, не соответствующие Конституции Россий­ской Федерации, не подлежат опубликованию и не вступают в силу, то есть являются недействительными.

Бывают случаи, когда нормативно-правовой акт одноразового или временного значения изменяет содержание постоянно дейст­вующего акта. С конституционной точки зрения это также недо­пустимо.

Все нормативно-правовые акты, исходящие от исполнитель­ных органов государственной власти, должны иметь строго подза­конный характер, т.е. основываться на действующем законода­тельстве. Всякое присвоение полномочий конституционных госу­дарственных органов, установленных действующим российским законодательством, является неконституционным.

При разработке нормативно-правовых актов важно исполь­зовать богатство понятийной культуры, заложенной в тексте Конституции. В процессе принятия и реализации нормативно-правовых актов нельзя оперировать понятиями недостаточно чет­кими, ясными.

Понятия, термины, содержащиеся в тексте Конституции, должны рассматриваться как базовые, общепризнанные в отраслях законодательства. При подготовке, принятии и реализации актов они могут служить основанием для толкования норм права. В противном случае возникают противоречия в системе законода­тельства, допускается произвольное применение правовых норм. Нельзя использовать в тексте нормативно-правового акта понятия, смысл которых расходится со смыслом понятий, закрепленных в действующей Конституции, других конституционных законах.

В правоприменительной практике иногда возникают затруд­нения при толковании понятий аппарата законодательства. Это объясняется тем, что имеются понятийные пробелы в самой Конституции. В подобных случаях толкование правовых понятий следует осуществлять на основе общепризнанных принципов и норм международного права.

Конституционность нормативно-правовых актов обусловлена национально-государственным устройством. В частности, прин­цип федерализма определяет конституционную субординацию правотворческих полномочий федеральных органов и органов республик в составе Федерации, иных ее субъектов. Соответст­венно можно различать конституционность нормативно-право­вых актов федерального значения и конституционность нормативно-правовых актов субъектов Федерации. При опреде­лении конституционности указанной категории актов, помимо международно-правовых документов, должны учитываться поло­жения Конституции Российской Федерации, Федеративного до­говора, а также положения конституций республик в составе Российской Федерации.

В условиях Федерации конституционно гарантируется верхо­венство федерального законодательства. Главное с конституцион­ной точки зрения заключается в том, чтобы нормативно-правовые акты федерального значения не вторгались в конституционно установленную сферу органов субъектов Федерации и, напротив, чтобы законодательство субъектов Федерации не вторгалось в сферу полномочий федеральных органов на всех институциональ­ных уровнях.

Правотворческие полномочия государственных органов, не отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Фе­дерации либо к совместному ведению Федерации и ее субъектов, осуществляются последними самостоятельно в соответствии с конституционным законодательством.

Подчеркнем еще один критерий. Нормативно-правовой акт является конституционным, если его положения не противоречат принципам и нормам международного права, получившим соот­ветствующее ратификационное закрепление в системе законода­тельства. Признанный приоритет норм мирового сообщества придает высокий авторитет Конституции, ее нормам. Тем самым можно подвергать Конституционной оценке не только акты теку­щего законодательства, но и конституционные законы (законы, дополняющие или изменяющие Конституцию), саму Конститу­цию как учредительный закон (случаи отстранения народа, его представителей от разработки и принятия Конституции, игнори­рования подлинных интересов общества, гражданина, нарушения процедуры принятия Конституции и др.).

Обратим внимание на такой критерий конституционности правового акта, как принятие (издание) его в форме, установлен­ной действующей Конституцией (закон, указ, положение, ин­струкция и т.д.). Соблюдение конкретной формы служит оптимизации содержания акта с учетом его места в правовой системе. Несоблюдение формы влечет за собой признание Норма­тивно-правового акта неконституционным.

Основной формой правового регулирования общественных отношений в Российской Федерации является закон, который обладает высшей юридической силой и не может быть дополнен, изменен или отменен, а также истолкован никакими иными нормативно-правовыми актами, за исключением случаев, предус­мотренных Конституцией.

Представляется, что все вопросы, касающиеся государствен­ного устройства общества, федеративных отношений, основных прав и свобод граждан, налогообложения, денежной эмиссии, юридической ответственности, объявления чрезвычайного поло­жения, военных действий, государственной безопасности, атом­ной энергетики, правового статуса общественных организаций, органов местного самоуправления, юрисдикционных полномочий

правоохранительных органов, должны регулироваться исключи­тельно в форме закона. Все другие вопросы могут быть включены в понятие факультативной компетенции, т.е. регулироваться не только законом, но также иными нормативно-правовыми актами (указами, постановлениями, уставами и т.д.).

Конституционную значимость имеет соблюдение процедур­ных правил обсуждения и принятия (издания) нормативно-право­вых актов. Такие правила устанавливают необходимую последовательность действий в правотворческом процессе.

Все правотворческие процедуры должны быть строго легитимными, законными. Какие-либо произвольности, искажения при обсуждении и принятии (издании) нормативно-правовых актов недопустимы. Важными конституционными факторами при обсуждении законопроекта являются, в частности, проведение необходимых чтений, утверждение законопроекта надлежащим большинством, принятие его обеими палатами в идентичных

редакциях, соблюдение порядка визирования (подписания) зако­нопроекта, его оглашения, опубликования и др. Не может быть признан конституционным акт, принятие которого осуществлено без соответствующего согласования с заинтересованными государ­ственными органами, учреждениями, общественными организа­циями, как это предусмотрено действующим законодательством.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 125), Конституционный Суд Российской Федерации, разрешая дела о соответствии законов, иных нормативно-правовых актов Консти­туции Российской Федерации, вправе давать толкование Консти­туции. Встает также вопрос о предварительном контроле за конституционностью нормативно-правовых актов Российской Федерации. Как представляется, такое право – право предвари­тельного контроля – необходимо предоставить Конституционно­му Суду Российской Федерации. Контроль ex post facto (после того, как действие совершено) зачастую теряет свою рациональность, не всегда эффективен. Конституционный Суд не вправе занимать­ся законопроектной работой, но влиять определенным образом на эту работу он, несомненно, может. Почему надо дожидаться правоприменительной адаптации того или иного акта, если в ходе его подготовки и обсуждения возникли определенные сомнения?

Система предварительного контроля за конституционностью нормативно-правовых актов существует в ряде современных госу­дарств (например, в Австралии, Бельгии, Дании, Индии, Ирлан­дии, Канаде, Норвегии, Финляндии, Франции, Швеции и др.). Указанный контроль распространяется, как правило, на обсуждае­мые или утвержденные парламентом законопроекты до их про­мульгации. Признанные неконституционными, такие акты не подлежат опубликованию, в силу не вступают. При этом принцип верховенства законодательной власти не нарушается, поскольку

контроль осуществляется до вступления того или иного норматив­но-правового акта в силу. Опыт законодательной деятельности российского парламента показывает, что эта деятельность была бы успешнее в качественном отношении, если бы существовал инсти­тут предварительного конституционного контроля.

Следовало бы также нормативно закрепить развитие законо­дательства Российской Федерации посредством конституционного прецедента. Как отмечалось выше, сама идея конституционности нормативно-правовых актов родилась в недрах судебной практики. Конституция США рядом своих поправок обязана решениям Верховного Суда. В Англии конституционное законодательство состоит преимущественно из конституционных прецедентов, на­капливающихся веками. Известны решения Конституционного Суда ФРГ, выработавшего новые концептуальные подходы при определении некоторых правовых понятий (например, «право частной собственности», «свобода слова», «свобода печати» и др.). Правоприменительное восполнение конституционных пробелов в период становления и развития правовой государственности неиз­бежно. Неоценима роль конституционных прецедентов в укрепле­нии авторитета права как такового, стабилизации правовых отношений, укреплении правопорядка.

По своей природе конституционный прецедент (на судебном уровне) есть функциональное включение нормативного судебного решения в связи с конкретным конституционным казусом, не предусмотренным законодательством, в систему конституционно­го права. Как орган правосудия Конституционный Суд Россий­ской Федерации не обладает законодательной компетенцией, не вправе вносить какие-либо нормативные коррективы в действую­щее конституционное законодательство. Однако если в условиях конституционных пробелов Конституционный Суд, руководству­ясь не только конституционными формулами, но и общественным правосознанием, в сложившихся условиях нашел удачный способ нормативного решения конкретной конституционной пробле­мы, зачем этим пренебрегать? Решая конституционный казус, не предусмотренный конституционным законодательством, Конституционный Суд как бы предваряет, предвосхищает общее конституционное решение вопроса на уровне законодательной власти.