ГЛАВА VII. АКТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Современную систему нормативно-правовых актов нельзя представить без актов местного самоуправления. Их удельный вес возрастает в связи с повышением роли местного самоуправления в общественной жизни.

К такого рода нормативно-правовым актам относятся акты органов местного самоуправления (представительных и исполни­тельных), решения, принимаемые на референдумах, собраниях, сходах граждан, а также в иных формах и иными органами, предусмотренными законодательством о местном самоуправле­нии.

По сфере действия акты местного самоуправления можно считать разновидностью локальных актов. Их действие ограничено пределами соответствующих административно-территориальных единиц, являющихся территориальной базой местного самоуправ­ления. В соответствии с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. местное самоуправление осуществляется в границах райо­нов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. В Положении об основах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации на период поэтап­ной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации о реформе местного самоуп­равления в Российской Федерации от 26 октября 1993 г., предус­мотрено сохранение существовавшей ранее территориальной основы местного самоуправления. Исключение составляют райо­ны в городах и присоединенные к городам городские и сельские поселения, где «могут быть образованы органы местного самоуп­равления в городе, городского, сельского поселения, а также органы территориального общественного самоуправления населе­ния». Последняя формулировка допускает возможность нераспро-

странения местного самоуправления на уровень района в городе и подсоединенных к городу городских и сельских поселений.

Конституция Российской Федерации 1993 года устанавлива­ет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сель­ских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131). Установление общих принци­пов организации системы органов государственной власти и мест­ного самоуправления согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции относится к совместному ведению Российской Федерации и субъ­ектов Федерации. Естественно предположить, что учет историчес­ких и иных местных традиций будет осуществляться, главным образом, в законодательных актах субъектов Российской Федера­ции, посвященных организации местного самоуправления.

В настоящий момент наиболее остро стоит вопрос о судьбе района как уровня местного самоуправления. Статья 131 Консти­туции позволяет определить район как территорию и распростра­нить на него местное самоуправление. Полагаем, что этот вопрос целесообразно решать самим субъектам Российской Федерации, принимая во внимание имеющиеся традиции организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации, когда район тра­диционно считался уровнем местного самоуправления. Современная практика в этой части пока противоречива. Так, Временным положением о местном государственном управлении и местном самоуправлении в Московской области, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 24 октября 1993 г., район определяется как переходная административно-территори­альная единица, где государственное управление действует в лице главы администрации района (ст. ст. 1,3 Временного положения).

Сужение состава административно-территориальных единиц, в рамках которых осуществляется местное самоуправление, может стать общей тенденцией для всех субъектов Российской Федера­ции. Органы государственной власти субъектов Российской Феде­рации могут в интересах оптимизации управления на своей территории стремиться избавиться от проблем, возникающих в связи с децентрализацией управления на районном уровне, кото­рый для них является основным. Поэтому в принципиальном плане вопрос о сохранении либо упразднении местного самоуп­равления на уровне района может быть объективно решен только при участии федерального законодателя.

Бесспорно одно: чем в большем количестве административ­но-территориальных единиц осуществляется местное самоуправ­ление, тем с большим количеством правовых актов местного самоуправления приходится иметь дело. При многоуровневом построении системы местного самоуправления в субъекте Россий­ской Федерации (что происходит, когда в качестве территориаль­ной основы местного самоуправления признаются также район и

район в городе) существует возможность появления коллизий между актами местного самоуправления различных уровней. Для устранения этих коллизий требуется серьезная законодательная база, позволяющая разграничить полномочия органов местного самоуправления соответствующих уровней.

Субъектами, осуществляющими принятие актов местного самоуправления, являются органы местного самоуправления и население соответствующих территорий. Правовые акты местного самоуправления принимает непосредственно население соответ­ствующих административно-территориальных единиц при прове­дении местных референдумов, сходов, собраний, конференций. В Российской Федерации пока не существует федерального акта, подробно регулирующего местные референдумы. Очевидно, что в соответствии с разграничением предметов ведения между Россий­ской Федерацией и ее субъектами, проведенным в Конституции Российской Федерации, регулирование местных референдумов и иных форм непосредственного волеизъявления населения на мест­ном уровне относится к ведению субъектов Российской Федера­ции.

Как показывает имеющийся опыт проведения местных рефе­рендумов в России, на них, как правило, выносится решение конкретных вопросов социального и экономического развития территории, а не утверждение тех или иных нормативных актов. Это и закономерно. Органы местного самоуправления в большей степени приспособлены к обсуждению и решению правовых во­просов нормативного характера. Осуществляя решение текущих вопросов местного значения, органы местного самоуправления издают значительное число как нормативно-правовых, так и ин­дивидуально-правовых актов. Таким образом, правовые акты местного самоуправления прежде всего принимаются органами местного самоуправления.

Нормативно-правовые акты вправе принимать как предста­вительные, так и исполнительные органы местного самоуправле­ния. Наиболее важные нормативные акты являются прерогативой представительных органов местного самоуправления. Это вытека­ет из их природы как представительных учреждений, которые по своему социальному назначению, способу формирования, составу и организационно-правовым формам работы в наибольшей степе­ни приспособлены для организации демократического нормотворческого процесса и способны наиболее полно выразить в этом процессе интересы населения соответствующей территории.

Нормативные акты исполнительных органов местного само­управления в целом играют вспомогательную роль для выполне­ния исполнительным органом местного самоуправления функции организации управления на местном уровне и повседневного решения местных дел в соответствии с законами и правовыми

актами представительных органов местного самоуправления. Од­нако это обстоятельство не может принижать их значение. Ука­занные акты имеют самостоятельное значение постольку, поскольку принимаются в пределах собственной компетенции исполнительных органов самоуправления. Согласно п. 6 ст. 33 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» акты местной администрации, принятые в пределах ее компетен­ции, обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями, ор­ганизациями, должностными лицами и гражданами.

Поскольку в Законе «О местном самоуправлении в Россий­ской Федерации» компетенция исполнительных и представитель­ных органов местного самоуправления (местной администрации и Совета) не была разграничена исчерпывающим образом, сущест­вовала возможность их взаимного вторжения в сферы собствен­ного нормотворчества. При коллизиях такого рода признавался приоритет решений местных Советов. Согласно п. 4 ст. 33 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» акты местной администрации, противоречащие законодательству и ре­шениям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим испол­нительно-распорядительным органом или судом в соответствии с законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.

Компетенция представительных органов местного самоуправ­ления, в соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и постановлением Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», реализовывалась местными Советами на их сессиях либо малыми Советами. Соответственно акты местных Советов принимались либо самими Советами, либо их органами – малыми Советами в период между сессиями Сове­тов. Относительно ряда полномочий местного Совета было пред­усмотрено их осуществление исключительно на сессиях Совета. Полномочия местной администрации по изданию правовых актов осуществлялись, согласно ст. 33 Закона «О местном самоуправле­нии в Российской Федерации», главой местной администрации и руководителями органов и структурных подразделений местной администрации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 деятельность районных и городских Советов народных депутатов была прекращена, а их функции было предписано выполнять соответствующим местным администраци­ям. Таким образом, до выборов новых представительных органов местного самоуправления практически все местное нормотворчество сосредоточено в руках местных администраций.

Иерархия актов органов местного самоуправления и их юри­дическая сила в значительной степени зависит от субъекта, при­нявшего соответствующий правовой акт. Акты местного самоуп­равления, принимаемые на местном референдуме, обязательны для органов местного самоуправления, действующих на соответ­ствующей территории. При последующем издании нормативных и иных правовых актов органы местного самоуправления должны руководствоваться решениями, принятыми населением на мест­ном референдуме.

Вместе с тем было бы ошибочным считать, что решение, принятое населением на местном референдуме (а тем более, если референдум носил консультативный характер), является обяза­тельным для всех органов местного самоуправления неопределен­но длительный срок и может быть изменено только в случае проведения нового референдума. Конкретные процедуры отмены решений, принятых на местных референдумах, будут установлены в законодательных актах субъектов Российской Федерации о мест­ном самоуправлении и в Положениях (уставах) местного самоуп­равления. Полагаем, что допустимо изменение либо отмена реше­ний, принятых на референдуме, квалифицированным большинст­вом депутатов представительного органа местного самоуправления нового созыва или по прошествии определенного срока после проведения референдума. Причем было бы полезно установить перечень оснований, которыми может руководствоваться соответ­ствующий представительный орган местного самоуправления, из­меняя или отменяя решение, принятое на референдуме.

Особое место среди актов местного самоуправления занимают положения (уставы) о местном самоуправлении. Понятие Поло­жения (устава) местного самоуправления дается в ст. 5 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Положения принимаются представительными органами местного самоуправ­ления. В Положении (уставе) о местном самоуправлении система­тизируется максимально широкий круг вопросов, относящихся к организации местного самоуправления. В частности, в Положении (уставе) конкретизируются функции, порядок работы, система и структура органов местного самоуправления, разграничение пол­номочий между ними, организация территориального обществен­ного самоуправления населения. Можно заключить, что данный акт является конституирующим для местного самоуправления определенной территории. Он призван конкретизировать нормы федерального законодательства и законодательства субъектов Рос­сийской Федерации о местном самоуправлении применительно к условиям осуществления самоуправления в данной местности.

Особая значимость указанного акта местного самоуправления выражается в процедуре его регистрации органами государствен­ной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. К сожалению, практика принятия уставов местного самоуправления не получила должного распространения. Нередко в них либо полностью воспроизводятся нормы законов, либо допускается ненужное копирование. Тут еще предстоит развернуть местное нормотворчество.

Акты представительных органов местного самоуправления обладают более высокой юридической силой по сравнению с актами исполнительных органов местного самоуправления соот­ветствующего уровня. В соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Российской Федерации» эта особенность актов представительных органов местного самоуправления проявлялась в возможности Совета отменять акты администрации, противоре­чащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. В новом законодательстве о местном самоуправ­лении, уставах местного самоуправления целесообразно предус­мотреть возможность такой отмены и установить ее процедуру.

В свою очередь, приказы руководителей органов и структур­ных подразделений местной администрации должны соответство­вать законодательству, правовым актам представительного и ис­полнительного органа местного самоуправления. Согласно ст. 33 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации», глава местной администрации вправе отменять приказы руково­дителей органов и структурных подразделений местной админи­страции.

Законом было установлено, что решения Совета, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на его территории государственными органами и общественными организациями, предприятиями, учреждения­ми, должностными лицами и гражданами. Данная норма была отменена Указом Президента Российской Федерации от 22 декаб­ря 1993 г. Аналогичная норма, за изъятием из круга адресатов регулирования государственных органов и общественных органи­заций, действует и в отношении актов местной администрации.

Обратим внимание па то, что решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, не могут быть отменены органами государственной власти и управления, другими органами местного самоуправления. Это – важная гаран­тия. За невыполнение решений органов местного самоуправления установлена дисциплинарная ответственность должностных лиц и административная ответственность должностных лиц и граждан.

В свою очередь, органы местного самоуправления несут ответст­венность за принятые ими решения (ст. 91 Закона).

Формы актов органов местного самоуправления были опре­делены в Законе «О местном самоуправлении в Российской Фе­дерации». Основной формой актов представительных органов местного самоуправления (Советов) являлось решение представи­тельного органа местного самоуправления (Совета). Имеются и другие разновидности актов представительных органов. Некото­рые городские Думы приняли Положения о Думе, комиссиях и т.п. Глава местной администрации издает постановления и распо­ряжения. Руководители органов и структурных подразделений местной администрации издают приказы. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. глава местного самоуправления (глава администрации) издает по вопро­сам своего ведения постановления и распоряжения.

Процедура принятия и вступления в силу актов органов местного самоуправления регламентировалась в законодательстве о местном самоуправлении самым подробным образом. В Законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (ст. 18) были установлены возможности принятия решений Совета путем проведения открытого, поименного и тайного голосования, опре­делено число голосов, необходимое для принятия тех или иных решений. В Законе также были установлены некоторые чрезвы­чайно важные для местного нормотворчества правила: об обяза­тельности указания в решении Совета на финансовые, материаль­но-технические, организационные средства для обеспечения вы­полнения решения, об определении срока вступления решения в силу; о доведении решения до исполнителей в семидневный срок с момента его принятия; особый порядок вступления в силу решений, предусматривающих ответственность должностных лиц и граждан. В законодательстве о местном самоуправлении Россий­ской Федерации и субъектов Федерации в будущем целесообразно сохранить эти нормы. Причем наиболее принципиальные правила, в разумной мере унифицирующие местное нормотворчество, сле­дует включить в федеральные законодательные акты, а вопросы определения порядка принятия решений представительными ор­ганами должны решаться на уровне законодательных актов субъ­ектов Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. решения выборного представительного органа местного самоуправления подписываются главой местного самоуправления, а решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимаются по представле-

нию и согласованию с главой местной администрации. Данная норма не вполне удачна. Принятие решений по согласованию, по сути, означает принятие совместных решений. Недостижение со­гласования может вообще исключить принятие какого-либо реше­ния. Таким образом, по указанным вопросам наблюдается слияние компетенции представительных и исполнительных органов мест­ного самоуправления. Эта модель местного нормотворчества является временной, и ее нежелательно в полной мере воспроизво­дить в законодательных актах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Более целесообразно вводить процедуру преодоления возражений (вето) главы местной администрации на решения представительного органа местного самоуправления ква­лифицированным большинством голосов депутатов. Тем самым будет создан гибкий механизм согласования позиций и преодоле­ния противоречий между органами местного самоуправления в нормотворческом процессе.

Согласно ст. 33 Закона «О местном самоуправлении в Рос­сийской Федерации», акты местной администрации, принятые в пределах ее компетенции, вступают в силу с момента их подписа­ния, если иное не определено самим актом. Закон также требует, чтобы постановления местной администрации, затрагивающие права граждан, были доведены до сведения населения. Решения органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы гражданами в суде, если эти решения противо­речат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан (ст. 91 Закона). Акты местной администрации в обяза­тельном порядке направлялись в соответствующий Совет в уста­новленный срок. Эти нормы целесообразно сохранить и детали­зировать в новых законодательных актах о местном самоуправле­нии.