Правительство и власть Ставропольского края

Ставропольский край можно отнести к тем субъектам, в которых муниципальные образования созданы на уровне городов и сельских округов. В крае 10 городов краевого значения и 26 районов, которые включают 9 районных городов и 285 сел, поселков, станиц, где на базе бывших сельсоветов и поссоветов и были созданы муниципальные органы управления. Исключение составляет муниципальное образование в Минераловодском районе, которое включает территорию города Минеральные Воды и всего Минераловодского района.

Поскольку муниципальные образования в крае формировались на базе исторически сложившегося административно-территориального деления, то введение местного самоуправления не повлекло за собой изменение территориальных границ. В итоге по результатам выборов в органы местного самоуправления в феврале 1996 года в крае было создано 304 муниципальных образования.

Сегодня муниципальные образования, созданные на уровне сел и поселков, составляют 93,7% от общего числа муниципалитетов в крае, против 2,7 % - созданных на территории городов. Как видно, общая картина территориальной организации местного самоуправления в Ставропольском крае соответствует общероссийской статистике. Количество сельских муниципальных образований значительно превышает количество городских муниципальных образований.

Так, в городе Ставрополе в результате выборов была сформирована типичная для городов краевого значения структура органов местного самоуправления. Функции представительной власти были возложены на городскую Думу, а исполнительной - на администрацию г. Ставрополя со всеми входящими в нее департаментами, управлениями, отделами.

Согласно уставу, принятому городской Думой, часть депутатов, осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Из числа депутатов избираются председатель и заместитель. Каждый депутат возглавляет определенную комиссию. Ставропольская городская Дума является самостоятельным юридическим лицом, что сразу предопределило ее реальный политический статус.

Глава Ставрополя избирается всем населением и несет ответственность за работу всех городских служб, как перед избирателями, так и городской Думой.

Структура органов местного самоуправления, их функциональные обязанности, предметы ведения муниципального образования, права и формы осуществления местного самоуправления населением, а также порядок выборов органов самоуправления нашли свое отражение в Уставе города Ставрополя, который был опубликован в местной печати до начала муниципальных выборов 1996 года.

Соблюдение всех этих моментов способствовало выстраиванию динамично развивающейся политики институциализации местного самоуправления в краевом центре. Доведение до жителей города содержащейся в уставе информации, позволило им получить представление о создаваемом институте власти, формируемых органах местного самоуправления, их структуре и предстоящих выборах.

В отличие от Ставрополя в городе Кисловодске функции представительного органа исполняет не дума, а совет. Совет города Кисловодска осуществляет свою деятельность через различные общественно-депутатские комиссии: по образованию, физической культуре и спорту; по торговле и бытовому обслуживанию населения; по работе с общественными организациями; по межнациональным отношениям и вопросам казачества и другие. Каждую из этих комиссий возглавляет депутат Совета. На депутатских слушаниях рассматриваются вопросы, подготовка которых осуществляется депутатами по курируемым ими направлениям и отраслям. Введение системы местного самоуправления в сельских районах края проходило по другому сценарию и имело несколько иные итоги. С первых шагов по пути муниципальной реформы действия районных государственных администраций были направлены на оказание всевозможного сопротивления созданию полноценной и многофункциональной системы местного самоуправления, способной самостоятельно решать вопросы местного значения.

Сама государственная власть объясняет создание в 23 сельских районах районных государственных, а в трех, где есть города краевого значения, территориальных государственных администраций наличием сложной социально-экономической обстановки, расположением края в приграничной зоне, отсутствием у абсолютного большинства муниципальных образований своих бюджетов. Этот аргумент органов государственной власти можно было принять на начальном этапе муниципальной реформы (1996-1998 г). Однако в настоящее время, когда социально-политические условия в стране и крае изменились, произошли демократические преобразования, а структура власти продолжает оставаться прежней, он уже не убеждает.

Несмотря на общую тенденцию - отсутствие разделения властей на местном уровне - в некоторых городах краевого значения (Невинномысск, Пятигорск, Георгиевск, Буденновск) районных городах (Светлоград, Новоалександровск), селах и поселках (с. Каясула и п. Затеречный Нефтекумского района) думы имеют самостоятельный юридический статус. Несмотря на небольшое количество подобных примеров, они имеют политической значение, поскольку являются наглядным подтверждением осознания депутатами своих гражданских прав.

Совмещение исполнительной и представительной власти на муниципальном уровне характерно не только для сельских районов Ставропольского края. Так, например, в том же Кисловодске текущей деятельностью представительного органа - Совета города - тоже руководит заместитель главы города, избранный из числа депутатов.

Если позволяют средства, то в таком населенном пункте есть представитель главы муниципального образования. Он организует участие населения в муниципальных выборах, референдумах, сходах, собраниях, созывает сходы жителей, председательствует на них, следит за общественным порядком на подведомственной территории, доводит до сведения жителей решения государственных и муниципальных органов власти. Если рассматривать местное самоуправление как самоорганизацию граждан, то следует признать, что процесс становления этого политического института в Ставропольском крае с трудом набирает темпы, пребывая преимущественно в пассивной фазе.

Немалую роль в данной ситуации играет содержание устава. Устав муниципального образования - это своеобразная «местная конституция». Он воспроизводит нормы законов и адаптирует их к местным условиям. Только спустя 6 лет после создания организационных основ местного самоуправления государственные органы Ставропольского края обратили внимание на несоответствие ряда уставов муниципальных образований установленным законодательным нормам. Нарушения состояли в попрании принципов самоуправления, умалении прав жителей на участие в местном управлении и, порой, игнорировании такой формы осуществления местного самоуправления, как территориальное общественное самоуправление.

Одна из основных проблем, которая препятствует полноценному развитию местного самоуправления в Ставропольском крае, - сложные взаимоотношения между муниципальными и государственными органами власти, особенно на начальном этапе проведения реформы. Основной причиной конфликта служила тенденция к преодолению государственной природы местного самоуправления и отстаивания его общественного характера.

Спустя два с лишним года после муниципальных выборов 1996 года ситуация в сфере местного самоуправления сложилась следующая: на Ставрополье появилось 304 муниципальных образования. Вот, пожалуй, и весь итог выборов. Органы местного самоуправления оказались избранными только на бумаге. Не имея собственных бюджетов и имущества, главы и Думы получили новые названия, а все деньги, права и полномочия остались у районных государственных администраций. Вопреки Конституции страны, федеральным и краевым законам о местном самоуправлении, районные государственные власти взяли на себя несвойственные им функции местного самоуправления. Их деятельность не стыковалась с нормативными актами. Это порождало неизбежные конфликты с муниципальными образованиями. Конфликтная ситуация после выборов возникла в Буденновске, Георгиевске, Минеральных водах.

Вопреки всем законам бюджет формировался на уровне районов, а не на уровне муниципалитетов, районные государственные администрации собирали ряд местных налогов и управляли муниципальной собственностью. Как правильно оценивали ситуацию региональные политики, во многом сложившаяся ситуация была обусловлена отсутствием местного самоуправления на уровне района.

На протяжении всей истории существования Ставропольского края на уровне района функционировали органы власти (уездное собрание и управа, исполком, райгосадминистрация). Эта традиция соблюдалась при любом политическом режиме. Здесь сходятся концы всех федеральных структур и решаются вопросы, которые были под силу именно районному уровню власти. Понятно желание региональной элиты сохранять как можно дольше на этом уровне назначенных, а значит вертикально подотчетных глав администраций. И хотя краевая Дума в 1998 году внесла долгожданную поправку в устав края, определив существование местного самоуправления на уровне района, на практике она так и не была претворена в жизнь до настоящего времени.

Объективности ради, необходимо представить и точку зрения действующей власти. Так, губернатор Ставропольского края А. Черногоров считает, что «согласно мировой практике госконтроль над муниципалитетами может проявляться двояко: либо посредством жесткого правового регулирования, либо через создание административно-организационных структур. Мы выбрали второй вариант - и это законно». По мнению губернатора, «муниципалитеты страдают болезнями роста, главная из которых - стремление вырваться за пределы собственной самостоятельности».

Нельзя сказать, что проблемам местного самоуправления уделяется мало внимания в Ставропольском крае. В целях реализации реформы местного самоуправления было принято 45 краевых законов и более 50 иных нормативных правовых актов. Краевая целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований признает, что «местное самоуправление в Ставропольском крае - это тот уровень власти, который наиболее приближен к населению, им формируется и ему непосредственно подконтролен».

На основе этого можно сделать вывод о том, что институт местного самоуправления занимает прочное место в политической системе России, выбравшей путь демократического развития. Однако ввиду того, что демократические преобразования в стране носили излишне динамичный характер, они вступили в противоречие со многими компонентами политической, экономической и социально-политической систем. Правовое регулирование этих процессов имело ярко выраженные политические последствия, не всегда адаптируемые к российской действительности.

Противоречивый и несовершенный характер законодательства, слабая правовая дисциплина, отсутствие последовательно накапливаемого опыта самоорганизации местных сообществ, использование чуждой российскому обществу модели организации муниципальной системы привели к тому неудовлетворительному состоянию, в котором пребывает сегодня российское местное самоуправление. Все это подтвердило и изучение краевого опыта в данной сфере.

Исследование местного самоуправления в Ставропольском крае также показало, что тяготение к централизованному стилю управления и отсутствие конструктивного диалога между краевыми государственными и муниципальными органами власти, особенно на начальном этапе самым негативным образом сказались на функционировании местного самоуправления.

Действия органов государственной власти на определенных этапах становления системы носили либо индифферентный, либо жестко ограничивающий ее развитие характер. Отсутствие заинтересованности в становлении нового политического института власти обусловлено наличием общеизвестных объективных причин - желанием сохранить вертикаль власти и рычаги влияния на политическую, экономическую и социальную ситуации в крае, неадекватным восприятием процессов оптимизации в политической сфере общества.

Между тем, столкновение интересов муниципальных и краевых государственных органов в период выработки правил проведения муниципальной реформы и на других ее этапах вряд ли будет содействовать совершенствованию системы самоуправления. Не исключено, что отсутствие консенсуса по этой проблеме внутри политической элиты может привести к дестабилизации политической обстановки в крае, что осложнит и без того непростой процесс реформирования органов власти на местах.

Наконец, социально-политическое состояние системы свидетельствует о том, что население Ставропольского края как основной субъект местного самоуправления имеет сегодня скорее номинальный, нежели реальный статус. Можно констатировать его пассивное отношение ко всем событиям, происходящим в сфере местного самоуправления. Поскольку действия властей на федеральном и региональном уровнях носят исключительно административный характер, то они, по сути, не могут оказывать положительного влияния на рост гражданской активности, ответственности, самоорганизации населения Ставропольского края, на процесс усвоения человеком норм и традиций политической культуры. А поскольку от этих факторов зависит полноценное функционирование местного самоуправления, то решение социально-политических проблем сегодня в числе приоритетов.

Все это дает основания заключить, что та форма, в которой организовано управление на местах в крае не выражает реального содержания местного самоуправления. Ссылка краевых властей на тот факт, что имеющиеся готовые структуры органов местного самоуправления на поселенческом уровне создают условия для преждевременного перехода на новую систему муниципальной организации, имеет формальные основания, поскольку отсутствует самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения, основанная на самоорганизации и самоуправленческих принципах. В целом причины, которые привели к столь неблагополучному состоянию муниципальной сферы в Ставропольском крае, носят характер общей закономерности.