Проблема меньшинств в ООН

Следующим этапом в развитии системы зашиты меньшинств явилась деятельность ООН и его специального органа - Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. а защиты меньшинств, сложившаяся в Лиге Наций, прекратила свое существование вместе с этой организацией, а принятая в 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщая декларация прав человека обошла молчанием проблему прав меньшинств. ерсальский мирный договор 1919 г. в результате изменения политических границ в пользу держав-победителей способствовал появлению крупных немецких анклавов в соседних с Германией странах. Правительство фашистской Германии, рассматривая Версальский договор как несправедливый, использовало впоследствии население этих анклавов для дестабилизации политической обстановки в этих государствах и как пред лог для вооруженного вторжения. В силу этих обстоятельств проблем; меньшинств в послевоенной Европе стала рассматриваться как угроза миру и политической стабильности. По окончании второй мировой войны союзники приняли решение о переселении всех представителей немецких меньшинств на территорию Германии и более шести с половиной миллионов немцев были переселены в зоны оккупации с территорий Польши, Чехословакии и Венгрии в соответствии с принятой союзными державам декларацией. Кроме этого, был заключен ряд соглашений о добровольно] репатриации немцев из Центральной и Восточной Европы и целый ряд мирных соглашений, имевших статьи, предусматривавших запрещена дискриминации и защиту этнических, религиозных и языковых меньшинств. Договор об Австрии, например, содержал специальные положение о правах словацких и хорватских меньшинств в трех провинциях Австрии обеспечивавших их равенство в отношении создания собственных организаций и пользования родным языком в печати и публичных выступления [UN Doc. E/CN.4/Sub.2/Rev.l (1967)].

Из-за установившегося осторожного и даже негативного отношения к проблеме меньшинств, а также потому, что многие страны-члены Лиги Наций не имели на своих территориях специального режима защиты меньшинств, при разработке Устава ООН большинство правительств гocударств-участников высказалось в пользу рассмотрения проблем защиты прав меньшинств в контексте общих проблем защиты прав человек! Иными словами, на первом этапе в деятельности ООН возобладал индивидуалистический подход, в соответствии с которым считалось, что прав меньшинств обеспечиваются гарантированием и защитой прав "лиц, принадлежащих к меньшинствам".

Другими часто упоминаемыми историками международного права обстоятельствами против введения специального законодательства по пpавам меньшинств были интеграционистская или ассимиляторская идеология, преобладавшая во многих странах Нового Света и, вообще, в страна иммиграции, правительства которых опасались ослабления национально: единства, а также широко распространенное предубеждение против любы форм групповых прав как "коллективистских" (воспринимаемых как коммунистические). Кроме того, считалось, что Всеобщая Декларация прав человека, окончательный текст которой подготавливался Третьим Комитетом Генеральной Ассамблеи ООН (1948), обеспечит равенство и недискриминацию всех членов общества "без различия в отношении расы, Цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положений" (ст.2), поскольку ее статьи гарантировали "равенство перед законом" и "равную защиту против любой дискриминации в нарушение данной Декларации" (ст.7 и 10), "свободу мысли, совести и религии" (ст. 18), "свободу убеждений и их свободное выражение" (ст. 19), "свободу мирных собраний и ассоциаций" (ст.20), право на образование, включающее приоритетное право родителей на выбор вида образования для своих детей (ст.26) и право на свободное участие в культурной жизни общества (ст.27), то есть обеспечивали основные права лип, принадлежащих к меньшинствам в области религии, культуры и образования.

Все эти обстоятельства обусловили отсутствие в тексте Устава ООН упоминаний о правах меньшинств. Вместе с тем, Устав содержит ряд общепризнанных принципов международного права, имеющих непосредственное отношение к регулированию межнациональных отношений и, следовательно, к проблеме меньшинств.

Так уже в преамбуле Устава содержится утверждение, что народы Объединенных Наций преисполнены решимости "вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство прав больших и малых наций..." Среди целей, преследуемых ООН, в Статье 1 Устава содержится следующая: "Развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов...". Этот принцип упоминается и в Статье 55, в которой он рассматривается в качестве основы международного экономического и социального сотрудничества. Поскольку данный принцип оказывается важным в дискуссии о самоопределении, его различные трактовки будут подробно рассмотрены в соответствующем разделе.

Несмотря на то, что члены ООН в декабре 1948 г. в специальной резолюции о судьбе меньшинств отметили, что универсальный характер Декларации не позволяет включить в ее текст специальной

статьи по проблеме меньшинств (поскольку затруднительно найти единое решение для такой сложной и деликатной проблемы, имеющей особые аспекты в каждом государстве), они все же сочли необходимым подчеркнуть, что ООН "не может оставаться равнодушной к судьбе меньшинств" и дать поручение Комиссии по правам человека и Подкомиссии по предотвращению дискриминации и защите меньшинств тщательно изучить данную проблему с тем, чтобы Объединенные Нации смогли "принять эффективные меры для защиты расовых, национальных, религиозных или языковых меньшинств" [UN Doc.217 С (III), 10 Dec. 1948].

В соответствии с этой резолюцией в Экономический и Социальный Совет были переданы тексты делегаций Дании, СССР и Югославии по данному вопросу [UN Doc. A/C.3/307/Rev.2]. На этой же сессии Генеральной Ассамблеи ООН была принята Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказание за него, обеспечивающая право на существование "национальных, этнических, расовых или религиозных групп".

Кроме того, мнение, что гарантии основных прав человека автоматически обеспечат и коллективные права меньшинств было признано ошибочным, поэтому в Международный пакт о гражданских и политических правах была включена особая статья о меньшинствах:

"В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком".

Работа над принципами, изложенными в приведенном тексте статьи 27 Пакта, осуществлялась в рамках специальной Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Комиссии по правам человека ООН.

На своей 24-ой сессии в 1971 г. Подкомиссия приняла резолюцию, в которой назначила Специального докладчика для проведения исследования в соответствующей области. По просьбе Специального докладчика Ф.Капоторти 24.10. 1972 г. Генеральный Секретарь ООН направил вербальную ноту правительствам государств-членов ООН с просьбой о помощи Специальному докладчику в сборе материалов по разработанной программе. В ответ на вербальные ноты 46 стран прислали свою информацию. На ее основе и с привлечением данных специализированных учреждений ООН и неправительственных организаций было подготовлено 76 монографий о положении этнических, языковых и религиозных групп в 75 странах мира. На основе этих монографий были разработаны предварительный доклад и его проект, а на своей 30-й сессии Подкомиссия рассмотрела окончательный доклад, который был опубликован в 1979 г. [Капоторти 1979]. Поскольку этот доклад продолжает играть существенную роль, и его выводы учитываются прямо или косвенно в более поздних международных актах, следует привести некоторые его положения.

В докладе уделено большое внимание анализу теоретических и понятийно-терминологических аспектов использования понятия "меньшинство" в международно-правовой практике, анализу понятия "меньшинство". Специальный докладчик подчеркивает, что цель предлагаемого им определения ограничена; оно предназначено для использования в узких рамках применения статьи 27 Пакта и выглядит следующим образом:

"... по сравнению с остальной частью населения государства это меньшая по численности, не занимающая господствующего положения группа, члены которой - граждане этого государства - обладают с этнической, религиозной или языковой точек зрения характеристиками, отличающимися от характеристик остальной части населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности в целях сохранения своей культуры, своих традиций, религии или языка" [Капоторти 1979:109-110].

На этом этапе в международной практике защиты прав национальных меньшинств отсутствовал специальный документ, в котором бы отдельно рассматривались права этой категории населения. Международная система зашиты меньшинств основывалась на таких международно-правовых документах, как:

• Устав ООН (1945);

• Всеобщая декларация прав человека (1948);

• Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказание за него (1948);

• Женевские конвенции 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительные протоколы 1977 г.;

• Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966);

• Международный Пакт о гражданских и политических правах (1966);

• Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1966);

• Конвенция МОТ № 111 относительно дискриминации в области труда и занятий (1959);

• Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования (1960);

• Декларация ООН о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества государств в соответствии с Уставом ООН (1970);

• Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г..

• Конвенция о правах ребенка (1989);

• Конвенция МОТ № 169 о правах коренного населения (1989).

На основании рассмотрения положений, касающихся меньшинств, в некоторых из перечисленных здесь документах Специальный докладчик сделал вывод о целесообразности разработки проекта Декларации о правах лиц, принадлежащих к группам меньшинств, в рамках принципов, изложенных в статье 27 Пакта.

Особый интерес в связи с рассматриваемой проблемой зашиты культуры меньшинств представляют материалы, изученные Специальным докладчиком, относительно права этнических, религиозных и языковых меньшинств иметь свою культуру. Докладчик, в частности, напоминает, что в статье III проекта Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него были названы следующие акты, считающиеся образующими преступление "культурного геноцида":

1. Запрещение пользоваться национальным языком группы в повседневной жизни или школах и запрещение печатания и распространения на языке такой группы.

2. Уничтожение библиотек, музеев, школ, исторических памятников, зданий, предназначенных для отправления религиозных культов, или других культурных зданий и предметов культуры такой группы, а также недопущение пользоваться таковыми [Капоторти 1979:41].

Хотя статья не была принята, заслуживает внимания аргументация, приводимая в пользу ее принятия, в частности, было заявлено, что результатом актов "культурного геноцида" может быть лишение человечества культурного вклада уничтоженной таким образом группы.

На семинаре по вопросу о многонациональном составе (Любляна, 8-21.06 1965 г.), материалы которого также рассматривались Специальным докладчиком отмечалось:

"Государства должны оказывать особую поддержку тем видам автономного самовыражения, которые являются предметом обсуждения, не только с помощью законодательных мер, но и с помощью официальных и неофициальных мер в целях сохранения и умножения культурного наследия страны..." Все согласились с тем, что с этой точки зрения весьма полезную работу могли бы провести министерства культуры или художественные советы, располагающие необходимой документацией и координирующие культурную деятельность, а также поощряющие возрождение традиций и обычаев, представляющих интерес как в национальном, так и в международном праве [Капоторти 1979:42].

На основе этих и других материалов, предоставленных правительствами, Специальный докладчик рассмотрел общую политику, проводимую правительствами в отношении культур меньшинств, политику в области образования и политику в области развития литературы и искусства для сохранения их обычаев и правовых традиций.

Обсуждая принципы общей политики в области защиты культуры меньшинств Специальный докладчик счел своим долгом напомнить содержание некоторых статей Декларации о принципах международного культурного сотрудничества, принятой Генеральной конференцией ЮНЕСКО на 14-ой сессии в 1966 г., в частности Ст.1, гласящую:

 

1. Каждая культура обладает достоинством и ценностью, которые следует уважать и сохранять.

2. Развитие собственной культуры является правом и долгом каждого народа.

3. В их богатом многообразии, разнообразии и взаимном влиянии все культуры являются частью общего достояния человечества' [Капоторти 1979:64].

Он приводит также перечень правовых документов, регулировавших вопросы охраны культуры меньшинств: конституции некоторых стран, имеющие специальные статьи (Индия, Пакистан, Венгрия, Югославия, ЧССР, Филиппины, Судан), двусторонние международные договоры (Австрия-Италия, 1946г.; Индия-Пакистан, 1950 г.; ФРГ-Дания, 1955 г. и др.), законы о коренном населении (Новая Зеландия - закон о маори 1974 г.; Канада, Австралия; страны, ратифицировавшие Конвенцию МОТ N 107 о коренном населении).

При обсуждении политики в области образования Специальный докладчик отмечает, что эта политика "является ключевым элементом при оценке положения лиц, принадлежащих к группам меньшинств, в отношении их права на пользование своей культурой" [Капоторти 1979:66].

В большом числе обследованных стран дискриминация в области образования запрещена конституцией, или специальным законом, однако эта проблема до сих пор не нашла адекватного отражения в международных документах. Единственным документом на уровне мирового сообщества, касающимся, правда, не всех групп меньшинств, а лишь коренного населения, и содержащим специальный раздел о правах в области языка и образования являлась упомянутая Конвенция МОТ № 169 1989 г. (среди региональных инструментов международного права к этому времени уже существовали резолюция по Хартии Европейского Сообщества о региональных языках и культурах и по Хартии о правах этнических меньшинств, или так называемая резолюция Арфе от 16 октября 1981 г. и резолюция ₀ Языках и культурах региональных и этнических меньшинств в европейском Сообществе от 30 октября 1987 г., известная как резолюция Кгайперса"). Важность этого документа для разработки концепции охраны культуры меньшинств не может недооцениваться.

Поскольку группы коренного населения в нашей стране в подавляющем большинстве случаев могут рассматриваться как уязвимые группы то разработка концепции охраны культуры коренного населения получает приоритетный характер.

Обсуждая проблемы политики в области развития литературы и искусства Специальный докладчик отметил, что мероприятия, проводимые государствами в этих целях включают:

"- публикацию и перевод книг;

- финансовую помощь писателям;

- учреждение специализированных издательств;

- создание специальных культурных отделов для групп меньшинств в департаментах культуры;

- работу по изучению разговорного языка;

- организацию драматических и художественных студий, танцевальных и фольклорных коллективов, музыкальных обществ;

- организацию фестивалей искусства, выставок, фольклорных праздников" [Капоторти 1979:70-72].

В области распространения культуры также необходимы правительственные программы поддержки и финансирования, поскольку группы меньшинств сами часто не располагают современными средствами и информационными системами, обеспечивающими эффективное распространение.

Помимо традиционных средств - библиотек, музеев, печати, театров, важную роль играют радио и телевидение, новые информационные технологии - банки данных и сети ЭВМ, средства спутниковой связи и дистанционного обучения и т.п.

Распространению культуры способствует деятельность культурных ассоциаций, советов и комитетов, творческих союзов и т.д. В ряде стран принимаются меры по распространению культуры этнических групп с помощью этих средств и методов. Например, в Дании немецкое меньшинство пользуется сетью своих библиотек, финансируемых из правительственных фондов. Правительство Швеции заявило, что оно рассматривает использование в передачах по радио и телевидению языка и культуры саамов как жизненно важное условие для сохранения их национального самосознания. Сохранению правовых традиций групп меньшинств, являющихся частью соционормативной культуры этноса, препятствует тенденция применения единообразных для всех граждан правил. Однако в странах, где областям, в которых сконцентрирована та или иная группа меньшинств, предоставлена политическая автономия, вопросы частного права нередко входят в компетенцию местных законодательных органов. Примерами являются законодательные системы Ганы, Ирана, Нигера, Малайзии.

Поиску эффективных форм обеспечения прав меньшинств ООН стала уделять особое внимание в конце 1980-х - начале 1990-х годов. В 1992 году была принята Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Спустя год рабочая группа по коренному населению Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств разработала проект Декларации по правам коренных народов.

Интенсивность обращения к проблемам меньшинств в последние годы свидетельствует о возросшем внимании мирового сообщества к их положению. В значительной степени это было вызвано переменами, происходящими в Восточной Европе. Авторитетные международные институты почти на каждом своем форуме считали необходимым обсудить положение меньшинств и принять какую-либо декларацию о защите их прав. Как правило, эти документы не имеют обязательной силы с точки зрения международного права, не подлежат ратификации в парламентах, но обязывают государства политически и морально, поскольку подписываются их первыми официальными лицами и таким образом оказывают ощутимое влияние на различные сферы жизни.

Собственные механизмы защиты меньшинств ищут многие региональные организации, являющиеся важными субъектами международных отношений. Особенно преуспели в этом европейские организации. В частности, Совет Европы, созданный в 1949 г., играет, главным образом, культурную и политическую роль в разработке концепции Европейскою сообщества. Свою политику Совет Европы претворяет в жизнь через Парламентскую Ассамблею, формирующуюся из представителей стран-участниц, Совет министров и Секретариат, а также учрежденные им Европейскую Комиссию по правам человека и Европейский суд по правам человека. В декабре 1991 года Европейским сообществом было одобрено Руководство по признанию новых государств в Восточной Европе и СССР, содержащее "гарантии прав этнических и национальных групп и меньшинств в соответствии с принципами СБСЕ". Среди множества принятых ими постановлений и рекомендаций прямо касается защиты меньшинств Европейская Хартия о региональных языках и языках меньшинств (1992) и Европейская рамочная конвенция по защите национальных меньшинств (1994).

Особым этапом в современной истории защиты меньшинств стали Конференции СБСЕ (с 1994 г. ОБСЕ). Первый раз министры иностранных дел европейских государств, а также США и Канады встретились в 1973 г., а через два года подписали заключительный документ этой встречи, известный как Хельсинский акт. Руководители делегаций 35 стран закрепили в нем основные принципы СБСЕ: суверенитет государств, воздержание от применения силы, нерушимость границ, территориальную целостность, мирное решение споров, невмешательство во внутренние дела, уважение прав человека и основных свобод, равноправие и права народов на самоопределение, сотрудничество между государствами и выполнение условий международного права. Важнейшее место практически на всех Конференциях занимала проблема о меньшинствах. В процессе дискуссий вырабатывался подход СБСЕ к ее урегулированию.

Принципиальное значение имела Венская встреча (1986), на которой впервые в международном документе была отмечена важность группового аспекта в обеспечении прав национальных меньшинств. За национальными меньшинствами были признаны наряду с индивидуальными правами, права коллективного характера, выделены факторы, которые могли бы обеспечить существование национального меньшинства как сообщества. К ним отнесены право на свободу изъясняться в качестве представителя национального меньшинства; право на сохранение и развитие этнических особенностей (культурных, языковых, регигиозных), в том числе и путем создания культурных обществ, различных просветительных и религиозных организаций; право на беспрепятственные международные связи с представителями того же меньшинства и некоторые другие.

В 1989 г. на конференции СБСЕ в Париже обсуждались случаи нарушения прав национальных меньшинств, отмечалась важность урегулирования проблемы меньшинств для обеспечения мира, безопасности и сотрудничества в Европе. Документы Венской и Парижской встреч перечисляют обязательства стран-участниц по отношению к меньшинствам, признают, что политические, экономические и социальные аспекты прав человека являются предметом заботы международного сообщества.

На копенгагенской встрече (1990) после подробного обсуждения вопроса о меньшинствах был принят специальный документ, в котором всесторонне раскрывается подход мирового сообщества и СБСЕ к проблеме меньшинств. Особое внимание уделяется их коллективным правам. При этом подчеркивается, что обеспечение защиты меньшинств должно соответствовать принципам равноправия и недискриминации граждан стран-участниц соглашения при уважении территориальной целостности государств. Таким образом, представители национальных меньшинств призываются к лояльности и незлоупотреблению полученными возможностями. На этой конференции было подчеркнуто возрастание в Европе роли неправительственных организаций и важность их диалога с официальными представителями отдельных стран.

Широкая дискуссия о проблемах национальных меньшинств развернулась на специальной встрече экспертов по национальным меньшинствам в Женеве (1991). Участники обменялись мнениями по ряду практических вопросов, в частности, о законодательстве о меньшинствах, международных способах урегулирования сложных ситуаций и возможных формах сотрудничества. Обсуждались меры, которые бы могли благоприятствовать нормализации положения меньшинств, вопросы автономии, местного самоуправления и др.

Важнейшим итогом встречи на высшем уровне в Хельсинки (1992) было учреждение в рамках СБСЕ поста Верховного комиссара по национальным меньшинствам, на которого была возложена задача сбора информации по вопросам меньшинств, оценки кризисных ситуаций в их ранней фазе и поиск путей предотвращения конфликтов. На встрече в Будапеште (1994), когда СБСЕ было преобразовано в ОБСЕ (Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе), отмечалось, что в компетенцию этого органа входит не только международная безопасность и сотрудничество, но и сфера внутреннего устройства стран-участниц. Вместе с тем подчеркивалось, что урегулирование положения меньшинств играет важную роль в обеспечении стабильности в Европе.

Даже беглый анализ основных документов ОБСЕ (СБСЕ) показывает, что эта организация разработала целую систему в области зашиты прав меньшинств. Стандарты, выработанные ОБСЕ, были положены в основу многих соглашений между отдельными странами, государственных законов и т.д. Важное место среди них занимают региональные проекты сотрудничества. Так, в 1991 г. Польша, Чехия, Словакия и Венгрия объединились в так называемую "Вышеградскую группу"; в феврале 1993 г. Украина, Венгрия и Польша в г. Дебрецене (Польша) подписали декларацию "О сотрудничестве наций и народностей", проживающих в Карпатском регионе. В начале 1990-х годов в Восточной Европе появился ряд двусторонних соглашений. Германия подписала соглашения о сотрудничестве и партнерстве со странами, в которых живет немецкое меньшинство, в том числе с СССР (9.11.1990); Польша заключила соглашения с Украиной (13. 10.1990), Россией (16.10. 1990) и Литвой (13.1.1992). Договоры о принципах сотрудничества в области защиты прав меньшинств были подписаны Венгрией с Украиной (13.5.1991), Россией (11.11.1992) и Словенией (6.11.1992).

Нужно отметить, что мотивы, которыми руководствовались те или иные страны при заключении этих соглашений различны, равно как и неоднозначен их подход к вопросу о меньшинствах. Например, мотивы подписания двусторонних соглашений между Германией и ее восточными соседями во многом заключаются в стремлении стран Восточной Европы после объединения Германии дополнительно подтвердить нерушимость своих границ, с одной стороны, и заботой Германии о своих меньшинствах в этих странах, стимулируемой желанием несколько ограничить приток немцев из диаспоры, с другой. Страны Балтии, особое внимание уделяли положению меньшинств в том числе и потому, что, выполняя нормы мирового сообщества, они облегчали себе возможность быстрого включения

 

в него (известно, что реальное положение меньшинств в этих странах гораздо хуже формально-правового).

Документы ООН, Совета Европы, ОБСЕ политически и морально обязывают государства придерживаться разработанных этими неправительственными организациями критериев, но не вмешиваются в системы государственных юридических норм. Многие вопросы по-прежнему остаются в компетенции отдельных стран.

Современная международная система защиты меньшинств основывается на следующих правовых актах: