Нормативно-правовое регулирование информации с ограниченным доступом

С наступлением так называемой информационной эры особое значение приобретает проблема правового регулирования оборота информации в государстве. Пожалуй, самым важным документом в системе нормативного регулирования оборота информации является Конституция Российской Федерации. Говоря об обороте информации и об ограничениях в этом обороте, имеется в виду, прежде всего, гражданский оборот или оборот информации в сфере общественных отношений, урегулированных частным правом. Однако нормы Конституции, большинство из которых являются нормами-принципами или нормами-декларациями, не в состоянии самостоятельно эффективно регулировать очень широкий круг общественных отношений, связанных с оборотом информации. Для этого необходима целая система нормативных актов разного уровня.

Первое российское легальное определение понятия «информация» было дано в Федеральном законе от 20 февраля 1995 года N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации».(5) В ст. 2 названного законодательного акта говорится, что информация - это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления. В этом же Федеральном законе говорится, что объектом собственности, а следовательно, и объектом охраны и защиты является документированная информация, а также информационные ресурсы и информационные системы.А в принятом в 2006 году Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и защите информации» информация определяется как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления

(5) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1): офиц. текст. М.: Ось-89, 2009. - 192 с

Учитывая значение информации в гражданском обороте, законодатель не мог обойти своим вниманием информацию при принятии в 1994 году Гражданского кодекса Российской Федерации. И долгое время положения ГК РФ были единственными нормами, регулирующими информационные правоотношения в рамках гражданского оборота. В ст. 128 ГК говорится о видах объектов гражданских прав. Данная статья ГК относила информацию к самостоятельному виду объектов гражданских прав наряду с вещами, деньгами, ценными бумагами, имуществом и имущественными правами, работами и услугами, интеллектуальной собственностью и нематериальными благами. Однако в 2006 году в ГК РФ были внесены изменения и ст. 128 была изложена в новой редакции, в которой информация была исключена из объектов гражданских прав.

В зависимости от того значения, которое имеет информация по отношению к правам, свободам и законным интересам человека, безопасности общества и государства, имеет смысл в настоящее время говорить о разделении всего массива юридически значимой информации на информацию, изъятую из оборота; информацию, находящуюся в ограниченном обороте; и информацию, открытую к свободному доступу.

Оперируя терминологией вещного права, под информацией, изъятой из оборота, понимаются сведения, содержащие государственную тайну. В ч. 4 Конституции РФ сказано, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Согласно Закону Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-I «О государственной тайне» под государственной тайной понимается защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Статья 5 дает исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну в РФ. Закон также определяет порядок отнесения информации к государственной тайне, рассекречивания данных сведений, а также регулирует порядок распоряжения сведениями, составляющими государственную тайну, и меры защиты данных сведений. Кроме того, ст. 7 Закона определяет круг сведений, которые не могут являться государственной тайной и не подлежат засекречиванию. Положения ст. 7 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» являются важной гарантией, способствующей реализации положений частей 1 и 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации о свободе слова и праве каждого свободно получать, искать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Понятие информации, находящейся в ограниченном обороте, впервые было введено в Федеральном законе «О кредитных историях», несмотря на то что смысловое содержание понятия информации, находящейся в ограниченном обороте, активно использовалось и ранее. Согласно ч. 4 ст. 7 указанного закона совокупность информации, содержащейся в титульной, основной и дополнительной (закрытой) части кредитных историй, является ограниченно оборотоспособным объектом. Как пишет Комлев С.В., представляется не только достаточно удобным, но и обоснованным и возможным распространить этот термин на весь спектр информации, хоть и не относящейся к государственной тайне, но свободное распространение которой нанесет существенный вред общественным отношениям. Таким образом, под информацией, находящейся в ограниченном обороте, можно понимать информацию, обладатель которой принимает меры к ее охране и защите и свободное распространение которой может нарушить права и свободы человека или затронуть его законные интересы, а также может нанести вред экономическим интересам организации.

Закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» для обозначения такой информации оперирует понятием «ограничение доступа к информации», отсюда, соответственно, понятие «информация с ограниченным доступом». Вообще же, исходя из положений этого Закона доступ к информации - возможность получения информации и ее использования. Ст. 9 Закона «Об информации …» выделяет также такие виды информации с ограниченным доступом как: государственная тайна, коммерческая тайна, служебная тайна, профессиональная тайна, тайна частной жизни, персональные данные.

Общественные отношения, связанные с оборотом коммерческой тайны, были практически не урегулированы в течение долгого времени. Единственными нормативными актами, устанавливающими определенные правила, касающиеся оборота сведений, составляющих коммерческую тайну, были Постановление Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. N 35 «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» и часть I ГК РФ, ст. 139 которого давала определение понятию «коммерческая и служебная тайна». Помимо этого, статья 139 ГК РФ устанавливала, что коммерческая и служебная тайна защищается установленными ГК (ст. 12 ГК РФ) и другими законами способами. Нормы, имеющие своей целью защищать собственников сведений, составляющих коммерческую тайну, содержались также и в Уголовном кодексе Российской Федерации (ст. 183 УК РФ «Незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну»), однако из-за нечеткости содержащегося в ГК определения понятия коммерческой тайны данная статья УК была, по сути, неприменимой. Все недостатки прежних нормативных актов были преодолены посредством принятия Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне».

В данном нормативном акте было проведено разграничение между понятиями коммерческой и служебной тайны. За основу нового определения понятия коммерческой тайны был положен признак действительной или потенциальной коммерческой ценности сведений, составляющих коммерческую тайну, а также возможности получения дохода от владения данными сведениями. Ранее (в ст. 139 ГК) понятие «коммерческая тайна» определялось через признаки неизвестности этой информации другим лицам, отсутствия свободного доступа к ней и необходимости принятия мер к ее охране. Данные признаки определяют скорее понятие служебной, нежели коммерческой тайны. Кроме того, этот Закон содержит нормы, регулирующие отношения, связанные с оборотом сведений, составляющих коммерческую тайну (порядок отнесения сведений к коммерческой тайне, предоставление данных сведений, режим коммерческой тайны и т.д.).

Правовое содержание ограниченно оборотоспособной информации раскрыто также в нормах, посвященных сведениям, составляющим налоговую, банковскую и аудиторскую тайну, а также сведениям, содержащимся в кредитных историях физических, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Положения о налоговой тайне содержатся, в частности, в ст. 102 Налогового кодекса Российской Федерации, п. 34 ст. 11 Закона Российской Федерации «О милиции» и в целом ряде ведомственных нормативных актов (письмо МНС России от 4 декабря 2002 г. N ФС-6-09/1868@, письмо МНС России от 5 марта 2002 г. N ШС-6-14/252, Приказ МВД России от 26 декабря 2003 г. N 1033). Правовое содержание аудиторской тайны раскрывается в ст. 8 Федерального закона от 7 августа 2001 г. «Об аудиторской деятельности». Основные положения законодательства, регулирующие общественные отношения, связанные с банковской тайной, закреплены в Гражданском кодексе РФ (ст. 857) и в ст. 26 Федерального Закона «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 г.

Данные виды ограниченно оборотоспособной информации схожи между собой по целому ряду признаков.

Во-первых, это информация, которая была предоставлена уполномоченным органам (налоговым, банковским, аудиторским) физическими, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по различным основаниям (обязательное предоставление информации, предоставление информации на основании договора), либо информация об указанных лицах, полученная уполномоченными органами в процессе своей деятельности.

Во-вторых, разглашение сведений, обладателями которых являются налоговые, банковские или аудиторские органы, может повлечь нарушение прав и законных интересов указанных в этих сведениях лиц либо повлечь серьезный материальный ущерб для данных лиц.

В-третьих, российское законодательство с достаточной степенью соответствия определяет и регулирует оборот сведений, составляющих налоговую, банковскую и аудиторскую тайну.

Такие виды информации, находящихся в ограниченном обороте, как адвокатская тайна, врачебная тайна, тайна страхования и тайна усыновления ребенка, имеют достаточно схожее правовое содержание. Под адвокатской и врачебной тайной, а также тайной страхования понимаются сведения, ставшие известными адвокату, врачу или страховщику в связи с их профессиональной деятельностью (в связи с оказанием юридической помощи доверителю, в связи с обращением за медицинской помощью, обследованием и лечением пациента, а также в связи с деятельностью страховщика).

Как и применительно к другим видам информации, содержащим сведения, охраняемые законом, российское законодательство не допускает разглашение сведений, составляющих адвокатскую тайну, врачебную тайну и тайну страхования. Кроме того, законодательством установлен особый порядок предоставления и получения сведений, являющихся ограниченно оборотоспособной информацией. Так, в соответствии с ч. 2-3 ст. 8 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» адвокат не может быть допрошен в качестве свидетеля об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с обращением к нему за юридической помощью или в связи с ее оказанием; проведение оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий в отношении адвоката допускается только на основании судебного решения.

Информация, составляющая врачебную тайну, так же как и адвокатская тайна и тайна страхования, является конфиденциальной. Однако она может быть предоставлена определенному законодательством кругу лиц по основаниям, исчерпывающий перечень которых приведен в ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г., а также в ст. 8 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».

Особенными видами ограниченно оборотоспособной информации, обеспечивающими реализацию прав и свобод человека в сфере гражданского оборота, являются сведения, содержащие тайну завещания и тайну усыновления ребенка, поскольку установленное государством ограничение на оборот этих видов информации является гарантией реализации конституционных прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну.

О тайне завещания, в частности, говорится в ст. 1123 ГК РФ. Положения ГК РФ о тайне завещания являются одним из примеров того, как положения ч. 1 ст. 23 Конституции РФ развиты и закреплены в гражданском законодательстве. В ГК РФ прямо указано на недопустимость разглашения сведений, касающихся содержания завещания, его совершения, изменения или отмены. Обеспечение тайны завещания при помощи способов защиты гражданских прав закреплено в ст. 12 ГК РФ.(6)

Тайна усыновления ребенка также является важной гарантией соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни. Положения о тайне усыновления ребенка закреплены в ст. 139 Семейного кодекса РФ 1995 г., а также в ст. 273 Гражданского процессуального кодекса РФ 2002 г.; законодательно установлены и меры обеспечения сохранности сведений, составляющих тайну усыновления ребенка. В частности, за разглашение сведений, составляющих тайну усыновления ребенка, предусмотрена уголовная ответственность (ст. 155 УК РФ).(7)

(6),(7) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1): офиц. текст. М.: Ось-89, 2009. - 192 с.