Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти в системе источников экологического права

 

Названные виды нормативных правовых актов объединяет то, что все они могут служить источниками экологического права, а также то, что они носят подзаконный характер. В системе источников они расположены в определенной иерархии.

Оценивая в целом данную группу источников экологического права, важно подчеркнуть, что они занимают значительное удельное место в системе таких источников. В советский период развития России при наличии существенных пробелов в экологическом законодательстве они были доминирующими источниками и устанавливали многие первичные правовые нормы. Для современного этапа, с учетом перспектив создания правового государства, их удельный вес должен быть существенно уменьшен. При этом необходимо соблюдение правила о том, что основное содержание правовых норм должно быть предусмотрено законом. Преимущественно законами должны устанавливаться первичные нормы права, конкретизируемые и развиваемые затем в подзаконных актах. Роль подзаконных актов в механизме действия права существенна. В теории права высказывается точка зрения, что в основном в форме конкретизации реализуется право, выраженное в законах.

Нормотворческая компетенция Президента РФ предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источниками экологического права являются те из них, которые устанавливают нормы права, т. е. правила общего характера, модель поведения. Для них характерна неперсонифицированность адресата, возможность многократного применения и т. п. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Президентом РФ принимается значительное число указов и распоряжений в сфере взаимодействия общества и природы. Круг отношений, регулируемых нормативными правовыми актами Президента РФ, весьма широк. В качестве примера назовем указы Президента РФ: от 2 октября 1992 г. № 1155 «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации».; от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»; от 6 июля 1994 г. № 1470 «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей»; от 22 ноября 1994 г. № 2099 «О деятельности российских физических и юридических лиц по разведке и разработке минеральных ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа»; от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»; от 29 августа 1997 г. № 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере»; от 21 июля 2007 г. № 933 «О Дне эколога»; от 4 июня 2008 г. № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики».

В соответствии с Конституцией РФ нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента РФ. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2–ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает уточнение: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.

Конституционное положение о нормотворческой деятельности Правительства РФ «на основании и во исполнение» актов более высокого иерархического уровня, вытекающее из принципа разделения властей, означает, что Правительство РФ может создать норму права в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство принимает свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в законе или указе Президента или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Так, в Законе об охране окружающей среды предусматривается, что обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ или обжалованы в суд.

Правительство РФ весьма активно в регулировании отношений по природопользованию и охраны окружающей среды. К примеру, им приняты: Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, утвержденный постановлением от 3 августа 1992 г. № 545; Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденный постановлением от 28 августа 1992 г. № 632; Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное постановлением от 11 июня 1996 г. № 698; Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденные постановлением от 16 июня 2000 г. № 46; Положение о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха, утвержденное постановлением от 15 января 2001 г. № 31; Правила образования рыбохозяйственных заповедных зон, утвержденные постановлением от 12 августа 2008 г. № 603, и др.

Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Нормативные правовые акты названных органов издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. При этом акты специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды являются обязательными для других федеральных министерств, служб и агентств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.

Требования по подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти определяются Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Нормативные правовые акты названных органов издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания, письма, телеграммы и др.), не должны носить нормативный правовой характер.

Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 был утвержден Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». Каждый орган исполнительной власти в соответствии с Типовым регламентом обязан разработать свои регламенты. Этим органом предписывалось также разработать административные регламенты исполнения государственных функций.

В зависимости от характера правовых норм, устанавливаемых в так называемых ведомственных актах, последние подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

– содержащие правовые нормы, затрагивающие: экологические права и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав и обязанностей;

– устанавливающие правовой статус организаций;

– имеющие межведомственный характер.

Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Нормативные правовые акты, принимаемые специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, как правило, имеют межведомственный характер. Обширный массив таких актов, в частности, включает:

– Инструкцию по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденную приказом Минприроды России от 29 декабря 1995 г. № 539;

– Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372;

– приказ МПР России № 239 и МНС России № БГ‑3–04/90 от 22 марта 2001 г. «О совместной деятельности МПР России и МНС России в осуществлении сбора платежей за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и иные виды вредного воздействия на окружающую природную среду»;

– приказ Минимущества России № 87, МНС России № БГ‑3–04/130, Минфина России № 109 и Росземкадастра № П/77 от 23 апреля 2001 г. «О проведении совместных мероприятий по обеспечению поступления доходов от арендной платы за землю в федеральный бюджет Российской Федерации»;

– приказ МПР России от 16 апреля 2001 г. № 317 «О создании системы обязательной сертификации древесины, отпускаемой на корню, и второстепенных лесных ресурсов в лесном фонде Российской Федерации, об утверждении положений о системе и о знаке соответствия системы»;

– приказ МПР России от 7 мая 2001 г. № 398 «Об установлении лимитов водопользования субъектам Российской Федерации»;

– приказ МПР России от 26 сентября 2000 г. № 347 «О специализированных морских инспекциях Министерства природных ресурсов Российской Федерации»;

– приказ МПР России от 30 марта 2007 г. № 71 «Об утверждении методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства»;

– приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 16 июля 2008 г. № 151 «Об утверждении Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально – сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья».

Важную роль в качестве источников экологического права играют нормативные акты, принимаемые специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды в соответствующих сферах: Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека – в области санитарной охраны окружающей среды; Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии – в области экологической регламентации и стандартизации производства продукции массового производства и др.

 

§ 9