Требования, предъявляемые к правовым актам управления

Важнейшими требованиями, предъявляемыми к правовым актам управления, являются их законность и целесообразность.

Законность актов означает, что:

всякий акт управления может быть издан лишь в пределах компе­тенции соответствующего органа;

предписания акта не могут противоречить нормам законов и актов вышестоящих органов исполнительной власти;

при издании акта должны применяться лишь те его формы и наиме­нования, которые предусмотрены законодательством в отношении данного органа (соблюдение единых реквизитов);

должен соблюдаться установленный порядок подготовки, принятия и издания актов.

В соответствующих случаях правовой акт управления должен осно­вываться на конституционном и договорном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти России и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Фе­дерации.

Статья 76 Конституции требует, чтобы законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не противоречили федеральным законам. При наличии противоречий действует федеральный закон или норма­тивный акт федеральных органов исполнительной власти. Во всех иных случаях действует акт, принятый на уровне субъекта Федерации.

Акт управления не должен ограничивать или нарушать права и за­конные интересы граждан, негосударственных организаций и других участников административно-правовых отношений.

Целесообразность правового акта управления означает его полез­ность с точки зрения государственных интересов. Поэтому акты управ­ления должны быть научно обоснованными по содержанию и грамот­ными по форме. Они должны четко и ясно выражать цели издания, содержать точные сведения и проверенные факты. Крайне важно, чтобы они предусматривали и механизм их претворения в жизнь.

Чтобы обеспечить законность и целесообразность правовых актов исполнительной власти, действующее законодательство предусматри­вает определенный порядок их подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу и действия*.

* Подробно см. в главе 11.

 

Все правовые акты, вступившие в законную силу, обязательны для исполнения, за исключением тех, которые отменены в установленном порядке.

Не исключены оспариваемые акты управления. При обжаловании акт может быть признан или правомерным после устранения в нем недостатков, или недействительным. Акт отменяется в случаях: устаре­лости; незаконности; незаконности акта, положенного в его основу; нецелесообразности.

Статья 87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»* предусматривает, что Конституционный Суд по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта государственной власти (в том числе по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности) может принять решение о признании нормативного акта либо отдель­ных его положений не соответствующими Конституции Это — осно­вание отмены в установленном порядке положений других норматив­ных актов, основанных на нормативном акте, признанном неконсти­туционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же по­ложения, какие были предметом рассмотрения Положения этих нор­мативных актов не применяются судами, другими органами и долж­ностными лицами.

* СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

 

Статья 46 Конституции предоставляет гражданам право обжаловать в суд решения исполнительных органов и их должностных лиц. В этом случае, согласно ст. 7 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»*, суд, установив обоснованность жалобы, признает обжалуемое дейст­вие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его права и свободы.

* Ведомости РФ. 1993. №19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. №51. Ст. 4970.

 

Правительство вправе отменять противоречащие законодательству решения органов исполнительной власти субъектов Федерации (кроме актов органов исполнительной власти республик), а также акты подве­домственных ему федеральных органов. Акты этих органов, подведом­ственных Президенту, им и отменяются. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды вправе отменять только индивидуальные акты уп­равления.

Приостановление действия акта управления, т. е. временное пре­кращение его действия до повторного рассмотрения, производится тем органом, который не вправе отменить его. Например, согласно ст. 85 Конституции Президент вправе приостанавливать действие актов ор­ганов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противо­речия их Конституции и федеральным законам, международным обя­зательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражда­нина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Правительство в целях реализации своих постановлений и распоря­жений на всей территории страны в пределах своей компетенции впра­ве приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений пра­вительств республик, входящих в состав Российской Федерации.

Согласно КоАП, исполнение постановления по делу об админи­стративном правонарушении может быть приостановлено в связи с подачей жалобы или принесением протеста прокурора.

Суд общей юрисдикции по просьбе гражданина, подавшего жалобу на решение исполнительного органа (должностного лица), или по соб­ственной инициативе может приостановить исполнение обжалуемого решения.

§ 4. Административно-правовые договоры (соглашения)

В последние годы появился новый вид актов, касающихся форм управленческой деятельности, — так называемые административно-правовые договоры (соглашения). К ним относятся: договоры, заклю­чаемые в соответствии со ст. 11 Конституции о разграничении предме­тов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъек­тами, договоры (соглашения) между странами СНГ по различным во­просам управленческой деятельности; договоры (контракты) о приеме на государственную (в том числе военную) службу и др

Статья 78 Конституции предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъекта Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот.

24 июня 1999 г. принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти Российской Федерации и органами государст­венной власти субъектов Российской Федерации»*. В нем определяют­ся такие основные понятия, как предмет ведения, компетенция, пол­номочия органов, договор, соглашение. Договором называется правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти, а соглашением — правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполни­тельной власти субъектов Федерации друг другу осуществления части своих полномочий.

* СЗ РФ. 1999. №26. Ст. 3176.

 

Для административного права важно прежде всего то, что касается сферы исполнительной власти. Так, согласно названному закону, пред­метами соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации могут быть: передача осуществления части полномочий; условия и порядок их передачи, материально-финансовая основа их передачи, формы вза­имодействия и сотрудничества при исполнении положений соглаше­ния и иные вопросы, связанные с исполнением положений согла­шения.

К числу основных принципов разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений законом отне­сены принципы: конституционности; верховенства федеральной Кон­ституции и федеральных законов; равноправия субъектов Федерации; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации; согласования интересов Федерации и ее субъектов; добровольности заключения договоров, соглашений; обеспеченности ресурсами; глас­ности заключения договоров, соглашений.

Закон определил также процедуру подготовки договора, соглаше­ния; одобрения или отклонения проекта договора, соглашения; подпи­сания, опубликования, вступления в силу, внесения изменений и дополнений в них.

Таким образом, из закона следует, что соглашение является само­стоятельной правовой формой реализации исполнительной власти. При этом соглашение, проект которого одобрен Правительством РФ, подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, которое уполномочено субъектом Федерации на подписание соглашения. Разумеется, ни одна из сторон такого соглашения не выступает в роли субъекта управления по отношению к другой.

Договор же — это правовая форма регулирования взаимоотноше­ний между органами государственной власти Федерации и ее субъек­тов. Он носит комплексный характер, так как выражает задачи и функ­ции всех ветвей (законодательной, судебной, исполнительной) власти Федерации и ее субъектов, заключивших договор.

В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об ос­новах государственной службы Российской Федераций»* гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, а оформляется поступление приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной служ­бы. Следовательно, в этом случае договор сам по себе непосредственно не является юридическим фактом, т. е. не порождает конкретные госу­дарственно-служебные отношения. Он предшествует приказу, являет­ся предварительным соглашением для последующего издания того правового акта, который и послужит основанием вступления гражда­нина в должность с предоставлением ему общих прав и возложением на него обязанностей государственного служащего.

* СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990. 1999. № 8. Ст. 974.

 

Согласно Федеральному закону от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»* и Указу Президента от 16 сентября 1999 г. «Вопросы прохождения военной службы»**, при поступлении граждан на военную службу в соответствующих случаях оформляется контракт с Министерством обороны или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором закон предусматривает военную службу, а зачисление на воинские должности, перемещение по службе и другие изменения в служебном положении производятся другими правовыми актами.

* СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

** СЗ РФ. 1999. №38. Ст. 4534.