Принцип свободного выбора средств дипломатической защиты.Прежде чем перейти непосредственно к анализу данного принципа, обратимся еще раз к определениям дипломатической защиты, содержащимся в Первом докладе Дугарда (2000 год) на КМП и в своде 19 статей проекта, утвержденных КМП в 2004 году. В проекте ст. 1 Первого доклада под дипломатической защитой понимаются "меры, предпринимаемые одним государством против другого государства в связи с причинением вреда личности или имуществу гражданина в результате международно-противоправного деяния или бездействия, присваиваемого последнему государству". В ст. 1 проекта КМП 2004 года дается несколько видоизмененное определение дипломатической защиты: "Дипломатическая защита состоит из дипломатических мер или других средств мирного урегулирования со стороны государства, выступающего от собственного имени в интересах физического лица, являющегося его гражданином, или юридического лица, имеющего его национальность, в связи с причинением вреда этому лицу в результате международно-противоправного деяния другого государства". При этом, как указывается в комментариях к данной статье, "дипломатические меры" охватывают все законные процедуры, используемые одним государством для информирования другого государства о своих озабоченностях (например, протест, просьба о проведении расследования, переговоры), тогда как под "другими средствами мирного урегулирования" подразумеваются принятые в практике государств методы, такие как переговоры, посредничество, примирение, арбитражное/судебное разбирательство. Из приведенных определений очевидно, что докладчик и Комиссия стоят на разных позициях при определении термина "мера". В то время как Комиссия, по-видимому, встала на позицию судебных органов, которые проводят разграничение между "дипломатическими мерами" и "судебным разбирательством", докладчик придерживается утвердившейся в теории международного права точки зрения, в соответствии с которой никакого разграничения между этими терминами не проводится, а понятие "дипломатическая защита" охватывает весь комплекс мер, в частности консульские меры, переговоры, посредничество, судебное и арбитражное разбирательство, репрессалии, реторсии. На наш взгляд, позиция докладчика представляется более правильной с логической и практической точек зрения. Вряд ли целесообразно на практике отделять внесудебные способы мирного урегулирования от собственно дипломатических мер. В этом случае термину "дипломатическая защита" придается родовое понятие, охватывающее тему защиты граждан за рубежом в целом, включая случаи, когда для обеспечения обязательств применяются иные меры помимо дипломатических.
5.3.4. Деятельность неправительственных организаций в сфере прав человека
5.3.4.1. Понятие неправительственной организации
Неправительственные организации (далее - НПО) играют жизненно важную роль в озвучивании и осуществлении международных стандартов по правам человека. Неправительственные организации лоббируют документы и стандарты по правам человека как на национальном, так и на международном уровне, придают гласности нарушения этих стандартов. Неправительственные организации, как сторонники социальных перемен, способствовали реформам законодательной власти и играли важную роль в продвижении как прав женщин, так и вообще прав человека. Неправительственные организации, осуществляющие связь между гражданами и правительствами, помогают восполнять пробелы в условиях социального обеспечения ввиду пренебрежения ими в ходе политических и экономических реформ во многих государствах. Несмотря на свое разнообразие, неправительственные организации могут быть определены как "независимые добровольные ассоциации людей, действующие вместе на постоянной основе для какой-либо общей цели, отличной от целей правительственного учреждения, увеличения капитала или противозаконных действий" <1>. -------------------------------- <1> Willets P. What is a Non-Governmental Organization? 2002. P. 8.
Всемирный банк определяет НПО как организации, включающие в себя множество групп и учреждений, которые являются полностью или в значительной степени независимыми от правительства, имеющие прежде всего гуманные совместные, но не коммерческие цели. К ним "относятся: частные агентства в индустриальных странах, которые поддерживают международное развитие; местные группы, организованные на местах или по национальному признаку; группы в сельских районах. Неправительственные организации включают благотворительные и религиозные ассоциации, которые мобилизуют частные фонды для развития, распределяют продовольствие и семейные запланированные услуги и продвигают организацию общества. Они также включают независимые кооперативы, ассоциации, сообщества по потреблению воды, женские группы, животноводческие ассоциации. Группы граждан, которые поднимают вопросы осведомленности и влияют на политику, также являются неправительственными организациями" <1>. -------------------------------- <1> Маслякивска О. Роль неправительственных организаций в развитии сотрудничества. Всемирный банк. Вашингтон, 1999.
Международный центр некоммерческого права (ICNL) в своем Руководстве о методах и законах, касающихся неправительственных организаций, подчеркивает, что неправительственные организации часто полагаются полностью или частично на временные вклады добровольцев и финансовую поддержку. В отличие от организованных правительством неправительственных организаций НПО работают независимо от правительства наряду с тем, что НПО часто защищают определенные аспекты политики или законодательства, не являясь при этом политической партией. Согласно Руководству ICNL неправительственные организации могут быть в форме "общественных благотворительных организаций" или организаций со "взаимной выгодой". Общественная работа неправительственных организаций заключается в "общественном благе и сегментировании". Неправительственные организации со взаимной выгодой, с другой стороны, действуют "прежде всего для взаимной выгоды определенной группы индивидов (часто членов организации)". Неправительственные благотворительные организации могут получать большие правительственные льготы, как, например, освобождение от налогов.
5.3.4.2. Деятельность неправительственных организаций в сфере прав человека
Термин "неправительственные организации" был изначально сформирован в рамках Организации Объединенных Наций в 1945 году с его включением в ст. 71 Устава Организации Объединенных Наций. Статья 71 дает право Экономическому и Социальному Совету (ECOSOC) Организации Объединенных Наций применять соответствующие меры для консультации с неправительственными организациями, которые могут быть заинтересованы в этом в пределах своей компетенции. "Отношения между ЭКОСОС и неправительственными организациями были далее формализованы в Резолюциях ECOSOC 1296 и 1996 (ECOSOC Resolution 1296, ECOSOC Resolution 1996), которые выделяют критерии для неправительственной организации об их консультативном статусе с ECOSOC" <1>. -------------------------------- <1> Arrangements and Practices for the Interaction of Non-Governmental Organizations in All Activities of the United Nations System: Report of the Secretary-General, AA/53/170 (10 июля 1998 года).
В то время как неправительственные организации способствовали достижению включения стандартов по правам человека в Устав Организации Объединенных Наций в 1945 году, они были весьма немногочисленны и не имели большого влияния. Так, только 41 неправительственная организация имела консультативный статус ЭКОСОС в 1948 году и лишь немногие были сосредоточены исключительно на проблемах, связанных с правами человека. Начиная с 1960-х годов тем не менее число неправительственных организаций и их влияние в международном масштабе росло по экспоненте. Приблизительно 500 неправительственных организаций имели консультативный статус в ЭКОСОС в 1968 году; это число увеличилось более чем на 1000 в 1992 году. По оценкам Всемирного банка, совокупная помощь по развитию, в которую были вовлечены международные неправительственные организации, увеличилась в десять раз с 1970 по 1985 год. Всемирный банк установил, что число национальных неправительственных организаций в развивающихся странах колеблется между 6000 и 30000. НПО по правам человека также стали иметь влияние как на национальном, так и на международном уровне. Как отмечает У. Кори, НПО "играли решающую роль в преобразовании толкования прав человека начиная от простого положения из Устава ООН или статьи Всеобщей декларации прав человека как важный элемент обсуждения на международном уровне" <1>. -------------------------------- <1> Кори У. Неправительственные организации и Всеобщая декларация прав человека. Нью-Йорк, 1998. P. 18.
Неправительственные организации работают над урегулированием стандартов по международным правам человека во всем мире, преимущественно документируя нарушения прав человека и лоббируя их эффективное осуществление. Прежде всего неправительственные организации способствовали урегулированию международных стандартов по правам человека. Установленные стандарты - это установленные международные нормы, согласно которым поведение государств может быть измерено или оценено. Например, неправительственные организации способствовали прогрессу подписания Всеобщей декларации прав человека большинством государств. Кроме того, неправительственные организации оказали давление на правительства с целью подписания и ратификации конвенций, которые реализуют нормы прав человека, провели работу над расширением использования механизмов подачи жалоб по этим конвенциям. Неправительственные организации также внесли важный вклад в работу Всемирной конференции по правам человека в Вене в 1993 году. В Конференции участвовали более чем 800 неправительственных организаций, две трети из которых были ее учредителями. Как отмечал офис Верховного комиссара по правам человека, поиск "точек соприкосновения по проблемам повестки дня на Венской конференции характеризовался интенсивным диалогом между правительствами и многочисленными органами Организации Объединенных Наций, специализированными агентствами, другими неправительственными организациями со всего мира" <1>. -------------------------------- <1> Всемирная конференция по правам человека (OHCHR, World Conference on Human Rights).
Женские неправительственные организации были особенно влиятельной силой на этой Конференции в их стремлении включить инновационный язык в документы Конференции. Неправительственные организации играли важную роль в области прав человека и на последующих конференциях Организации Объединенных Наций <1>. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Poly J.A. NGO and Global Policy-Making. N.Y., 2000. P. 86.
Кроме того, неправительственные организации работают над документированием нарушений прав человека. Исследования и документация неправительственных организаций о злоупотреблениях в области прав человека жизненно важны как веские аргументы для рассмотрения в Организации Объединенных Наций, международным сообществом в целом. Деятельность НПО в сфере прав человека может служить методикой оценки фактов, способствующих переменам в этой сфере. Один из типичных методов сообщения о нарушениях прав человека в определенных странах состоит в том, чтобы исследовать частные прецеденты нарушений прав человека посредством бесед с жертвами и свидетелями этих нарушений, при поддержке информации из других надежных источников. Факты нарушения прав человека, опубликованные в СМИ, могут служить "санкцией позора", способствовать приверженности правительств международным нормам по правам человека. Неправительственные организации работают также над созданием и поддержкой механизмов осуществления прав человека. Поскольку международные стандарты по правам человека получили большое влияние, неправительственные организации начали "побуждать к созданию специальных механизмов ООН", предписывающих эти стандарты, и обеспечению этим инструментарием ООН вкупе с собранной документацией, для того чтобы сделать эти расследования более продуктивными. Некоторые из механизмов, которые были созданы частично благодаря лоббированию неправительственных организаций, включают тематические мандаты и мандаты страны офиса Верховного комиссара по правам человека. Они включают в себя рабочие группы по проблемам исчезновения и содержания под арестом; специальные доклады на темы пыток, произвольного и внесудебного убийства, насилия в отношении женщин и расизма; специальные доклады об отдельных странах, например Кубы, Судана, Бирмы, Бурунди и Руанды; Специальных докладчиков или Представителей группы стран; Специальных докладчиков для Боснии и Герцеговины, Республики Хорватии и Федеративной республики Югославии (позже Специальных представителей Комиссии по правам человека по ситуации по правам человека в Боснии и Герцеговине и Федеративной республике Югославии), Непале, Бразилии и др. Не без помощи неправительственных организаций был создан офис Верховного комиссара ООН по правам человека. Роль неправительственных организаций в рамках системы Организации Объединенных Наций продолжает расти. Так, в 2002 году в докладе Организации Объединенных Наций Генеральный секретарь подчеркнул важность роли, играемой неправительственными организациями в системе Организации Объединенных Наций, отмечая, что "формальное обсуждение и решения многих встреч (межправительственных организаций) теперь часто обогащаются в соответствии с дебатами, имеющими место на неправительственных форумах и событиях, проведенных параллельно с официальными конференциями". В докладе рассматривались отношения между неправительственными организациями и Организацией Объединенных Наций, например новые процедуры, которые позволяют неправительственным организациям предоставлять доказательства членам Совета Безопасности по некоторым проблемам. Наконец, Генеральный секретарь отметил потребность в реформах, например потребность в разъяснении процесса аккредитации неправительственной организации, и создал группу для рассмотрения этих проблем <1>. -------------------------------- <1> См.: Strengthening of the United Nations: An Agenda for Further Change. U.N. Doc. A/57/387.
В России, к сожалению, потенциальная роль НПО в национальной правозащитной системе недооценена, несмотря на то что значение НПО в становлении и развитии международного сотрудничества в сфере уважения и защиты прав человека, в выработке основополагающих международно-правовых актов по правам человека общепризнано. Так, по настоянию НПО в Устав ООН были включены наиболее демократические нормы, представители 30 НПО участвовали в разработке Всеобщей декларации прав человека. Многие из них непосредственно сотрудничали с Комиссией по правам человека в процессе подготовки Международного билля о правах человека. Высока роль НПО в формировании норм международного права по защите прав человека и их имплементации на национальном уровне, а также контроля за их исполнением. Правовой основой сотрудничества НПО с ООН в области прав человека является, как отмечалось выше, ст. 71 Устава ООН, которая уполномочивает ЭКОСОС сотрудничать с НПО по вопросам прав человека. Правила такого сотрудничества закреплены соответствующими резолюциями ГА ООН. Деятельность НПО, обладающих консультативным статусом в ЭКОСОС, стимулирует работу государственных и правительственных органов в области прав человека, помогает выявить препятствия на пути реализации тех или иных прав человека, лучше понять проблемы страны, наметить необходимые меры для их решения. НПО нередко выявляют нарушения государствами своих международных обязательств в этой сфере, несоответствие внутригосударственного законодательства международным стандартам в области защиты прав человека. В России практически отсутствуют национальные неправительственные организации, имеющие консультативный статус при ЭКОСОС и других организациях. На национальном уровне до сих пор не выработаны эффективные механизмы сотрудничества с действительно независимыми от власти неправительственными организациями в правозащитной сфере <1>. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Матвеева Т.Д. Взаимодействие международного и российского права в сфере защиты прав человека // Права человека. Законодательство и практика: Сб. научных трудов ИНИОН РАН. М., 2009. С. 38.
|
