ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ
6.1. Верховный комиссар ООН по правам человека
В соответствии со ст. 1 Устава ООН осуществление международного сотрудничества в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам является, наряду с поддержанием международного мира и безопасности и разрешением международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера, одной из главнейших целей ООН. Следуя этой цели, 20 декабря 1993 года Генеральная Ассамблея ООН на своей 48-й сессии постановила учредить пост Верховного комиссара ООН по правам человека (далее - ВКПЧ ООН). С принятием этого решения, отражающего качественно новое состояние современных международных отношений, завершилась самая продолжительная в истории ООН дискуссия по вопросу, являвшемуся на протяжении почти 50 лет центром споров по правам человека и разделявшему международное сообщество на два лагеря: сторонников создания поста Верховного комиссара ООН по правам человека и противников этого. В условиях продолжающихся в разных регионах мира массовых и грубых нарушений прав человека (геноцид, торговля людьми, пытки и т.п.) победила позиция государств, которые считали, что пост ВКПЧ ООН является необходимым для быстрого и эффективного принятия экстренных мер в условиях крупных кризисов и чрезвычайных ситуаций, а также для упорядочивания реализации контрольных функций, осуществляемых ООН в области прав человека и повышения практической отдачи. В соответствии с резолюцией N 48/141 Верховный комиссар по правам человека назначается Генеральным секретарем ООН и утверждается Генеральной Ассамблеей при должном учете принципа географической ротации на фиксированный срок в четыре года с возможностью продления еще на один срок. Кандидат на пост Верховного комиссара ООН должен характеризоваться "высокими моральными устоями и честностью" и обладать "опытом, в том числе в области прав человека, и общими знаниями и пониманием разных культур, что необходимо для беспристрастного, объективного, неизбирательного и эффективного выполнения обязанностей Верховного комиссара" <1>. Представляется, что включение последней части данного предложения вызвано прежде всего боязнью части государств того, что Верховный комиссар может стать кем-то вроде "мирового жандарма" в области прав человека. Критерий беспристрастности, неизбирательности и объективности важен еще и потому, что позволяет избегать обвинений в применении "двойных стандартов" в оценке правозащитной ситуации в отдельных странах и регионах, помогая государствам - членам ООН выстраивать приоритеты в этой области. Вполне логично, что соблюдение данных критериев ведет к сохранению независимости Верховного комиссара в оценках, "неангажированности" в той или иной конкретной ситуации, а также к избеганию разделения всех государств на "отличников" и "неуспевающих" с точки зрения соблюдения международных стандартов в области прав человека. -------------------------------- <1> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН N 48/141 "Верховный комиссар по поощрению и защите всех прав человека" // Международные акты о правах человека: Сборник документов. М., 1998. С. 97.
ВКПЧ ООН занимает должность, равную должности заместителя Генерального секретаря ООН. Он является "должностным лицом Организации Объединенных Наций, несущим, основную ответственность за деятельность Организации Объединенных Наций в области прав человека". В то же время свою деятельность он осуществляет "под руководством и эгидой" Генерального секретаря и "в рамках общей компетенции, полномочий и решений Генеральной Ассамблеи, Экономического и Социального Совета и Комиссии по правам человека" <1>. -------------------------------- <1> Там же. С. 98.
Таким образом, Верховный комиссар ограничен рамками компетенции и полномочий этих органов и обязан выполнять те функции, которые они ему поручают. Одновременно Верховный комиссар вправе вносить рекомендации указанным органам "в целях содействия эффективному поощрению и защите всех прав человека". Существуют различные деления на группы полномочий ВКПЧ ООН <1>. В общем они сводятся к следующему: -------------------------------- <1> См. документы ООН ST/SGB/97/5, ST/SGB/97/10, а также: Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Защита прав человека // Международные и российские механизмы. М.: Московская школа прав человека, 2000. С. 17.
1) поощрение и защита всех прав человека, в том числе поощрение и защита эффективного осуществления всех гражданских, культурных, экономических, политических и социальных прав; оказание консультативных услуг и технической и финансовой помощи по просьбе заинтересованных государств и, при необходимости, региональных организаций по правам человека с целью поддержать осуществление мер и программ в области прав человека; координация деятельности в области поощрения и защиты прав человека в рамках всей системы ООН; 2) развитие международного сотрудничества в области поощрения и защиты прав человека, в том числе расширение такого сотрудничества; 3) реагирование на ситуации, угрожающие правам человека, в том числе выполнение активной роли в деле устранения существующих препятствий в решении новых задач на пути к полной реализации всех прав человека и в недопущении продолжения нарушений прав человека во всем мире, как это отражено в Венской декларации и Программе действий; поддержание диалога с правительствами всех стран в целях обеспечения уважения всех прав человека; 4) осуществление рационализации, адаптации, укрепления и оптимизации механизмов в Организации Объединенных Наций в области прав человека в целях повышения их действенности и эффективности <1>. -------------------------------- <1> См.: Лукьянцев Г.Е. Две системы защиты прав человека - два комиссара по правам человека // Московский журнал международного права. 2000. N 2. С. 246.
Верховный комиссар, выполняя функции по координации всех программ ООН в области прав человека, обеспечивает тесное сотрудничество между различными органами ООН и конвенционным контрольным механизмом, способствует устранению параллелизма, дублирования в их работе. Его роль координатора необходима и в отношении тематического механизма ООН по правам человека и деятельности специальных докладчиков. Верховный комиссар оказывает большую помощь как в работе органов ООН, так и конвенционным органам. Как известно, многие государства не отвечают на запросы о предоставлении информации или отвечают на запросы о предоставлении информации неадекватно и с большим опозданием, игнорируют просьбы о въезде на их территорию специальных докладчиков или специальных миссий в целях проведения расследований о нарушениях прав человека. Призыв к таким государствам на высоком уровне со стороны Верховного комиссара в сочетании с твердыми и решительными действиями может быстрее привести к положительным результатам. Необходимо также отметить, что Верховный комиссар ООН по правам человека не занимается рассмотрением частных жалоб о нарушении прав и свобод человека на то или иное государство. Отсутствие у Верховного комиссара таких полномочий вполне оправданно, так как такими полномочиями уже наделены ряд органов ООН, а также конвенционные органы, созданные на основании ряда международных договоров. Это большая и кропотливая работа, и небольшой аппарат Верховного комиссара вряд ли справится с ней. Поэтому Верховному комиссару представляется более целесообразным лишь координировать эту работу и принимать меры в случае невыполнения государствами решений органов, занимающихся рассмотрением частных жалоб <1>. -------------------------------- <1> См.: Карташкин В.А. ООН и права человека // Российский ежегодник международного права. 1993 - 1994 гг. С. 64 - 77.
При подготовке резолюции ГА ООН N 48/141 "Верховный комиссар по поощрению и защите всех прав человека" было высказано предложение о предоставлении ВКПЧ ООН возможности напрямую обращаться в Совет Безопасности ООН в целях гарантии инкорпорации правозащитных элементов в решения Совета и в операции, проводимые на основе таких решений (в том числе в миротворческие операции), а также для повышения эффективности превентивной и последующей деятельности в области прав человека. Однако ряд государств посчитали, что вопросы прав человека находятся вне компетенции Совета Безопасности, как она определена в Уставе ООН, и поэтому всякое упоминание Совета было изъято из окончательного текста резолюции <1>. Это решение трудно объяснить, поскольку, согласно Уставу ООН, Совет Безопасности вправе рассматривать любую ситуацию, которая угрожает международному миру и безопасности. Последнее десятилетие XX века убедительно показало, что грубые и массовые нарушения прав человека могут как раз являться источником такой угрозы. Кроме того, "поощрение и защита всех прав человека являются предметом законной обеспокоенности международного сообщества" <2>. Более того, сама последующая практика взаимоотношений Верховного комиссара ООН по правам человека и Совета Безопасности доказала возможность и необходимость их сотрудничества. В связи с этим было бы целесообразно предоставить Верховному комиссару возможность представлять два раза в год Совету Безопасности доклады о положении с правами человека в мире (после сессий Совета по правам человека и Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств), а также возможность запрашивать консультативные решения Международного Суда. -------------------------------- <1> См.: Лукьянцев Г.Е. Указ. соч. С. 250. <2> Венская декларация и Программа действий. П. 4.
Сотрудничество Верховного комиссара ООН по правам человека с государствами возможно только при условии согласия на то самих государств - это один из залогов его успешной деятельности в области прав человека. Ряд исследователей проблемы прав человека считают это обязательство сдерживающим фактором, снижающим эффективность действий Верховного комиссара. Но в современных международных отношениях наличие согласия государства на оказание ему помощи в области прав человека является необходимой реальностью. Несоблюдение этого условия грозит нарушением других общепризнанных принципов и норм международного права, а также обвинениями со стороны государств в превышении Верховным комиссаром своих полномочий и вмешательстве во внутренние дела государства. К сожалению, в настоящее время этот факт сказывается на снижении эффективности действий Верховного комиссара ООН по правам человека. Вопрос повышения эффективности деятельности Верховного комиссара в реальных условиях постоянно стоит на повестке дня. Многие исследователи отмечают, что текст мандата Верховного комиссара содержит хорошо продуманные формулировки и тщательно сбалансирован, что отражает озабоченность правительств ряда стран тем, что они создают должность, обладатель которой может против их желания привлечь внимание к случаям пренебрежительного отношения к правам их граждан. ВКПЧ ООН призван играть важнейшую роль в деле координации межгосударственного сотрудничества в правозащитной сфере на универсальном уровне. Это катализирующая роль, обеспечивающая поощрение каждого соответствующего сектора, органа и программы вносить свой конкретный вклад в защиту и поощрение прав человека. Это и координирующая роль, содействующая объединению различных мероприятий в целях обеспечения их максимально позитивного результата. Важным аспектом обязанностей Верховного комиссара является также обеспечение того, чтобы Организация Объединенных Наций выступала с единых позиций при рассмотрении международных стандартов и норм в области прав человека. И наконец, Верховный комиссар должен охватить всех членов гражданского общества, с тем чтобы поощрять и приветствовать их усилия по обеспечению прав человека, стремясь найти пути взаимного укрепления проводимых мероприятий. Таким образом, Верховный комиссар ООН по правам человека представляет собой некий контрольный механизм, предусмотренный универсальными договорами о правах человека. В связи с этим данный институт имеет свои особенности, обусловленные спецификой его функционирования. Поэтому необходимо рассматривать возможность интерпретации института Верховного комиссара как специального контрольного органа, обладающего полной независимостью во всем, что касается проверки осуществления обязательств, принятых государствами-участниками. На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что ВКПЧ ООН в исполнении своего мандата весьма ограничен. В этой связи государствам - членам ООН предстоит, очевидно, расширить мандат Верховного комиссара ООН, наделив его большими полномочиями, призванными помогать международному сообществу в достижении благородной цели - всеобщей защите прав человека.
6.2. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев
Важным органом защиты прав человека в рамках ООН является Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (далее - УВКБ ООН), которое было учреждено Генеральной Ассамблеей ООН в 1950 году для защиты беженцев и обеспечения долгосрочных программ для решения их проблем и начало свою деятельность 1 января 1951 года. После окончания Второй мировой войны УВКБ ООН оказало помощь миллионам беженцев в Европе. По мере роста числа беженцев на протяжении последующих десятилетий во всех уголках земного шара УВКБ ООН помогло более 50 млн. людей начать новую жизнь в других странах или вернуться на свое прежнее место жительства <1>. -------------------------------- <1> См.: Моргун Ю. Белорусский журнал международного права и международных отношений. http://beljournal.by.ru/2000/5/P/6.shtml.
6.2.1. Понятие "беженец"
В связи с рассмотрением деятельности Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев необходимо остановиться на определении понятия "беженец" в международном праве. Термин "беженец" с точки зрения современного международного права является строгим по своему характеру, так как его правовое содержание четко определяется в соответствии с принципами и нормами международного права. Это понятие по сравнению с термином "беженец" <1>, который мы используем в нашей повседневной жизни, намного уже. Для нас беженец - это любой человек, который спасается бегством от обстоятельств естественного или личного характера. Однако для международного права причины, по которым лицо покидает свой дом в поисках убежища, имеют немаловажное значение при признании за лицом статуса беженца в соответствии с международным правом. -------------------------------- <1> В российском энциклопедическом словаре беженец определяется как лицо, добровольно или по распоряжению властей покинувшее страну (Большая Российская Энциклопедия. М., 2000). В Дипломатическом словаре беженец определяется как лицо, покинувшее страну, в которой оно постоянно проживало, в результате преследований, военных действий или иных чрезвычайных обстоятельств (Дипломатический словарь. М.: Наука, 1984).
Понятие "беженец" имеет международно-правовое закрепление. Впервые оно было выработано на Конференции по проблемам русских и армянских беженцев в Женеве 12 мая 1926 года <1>. -------------------------------- <1> См.: League of Nations. Treaty Series. Vol. LXXXIX. #2004.
В соответствии с Заключительным актом, выработанным на этой Конференции, беженцами признавались лица соответствующего национального и этнического происхождения, не пользующиеся защитой своего правительства и не получившие другого гражданства. Впоследствии аналогичное определение было дано в Положении, касающемся правового статуса русских и армянских беженцев 1928 года <1>, а также в Соглашении о распространении на другие категории беженцев мер, принятых в пользу русских и армянских беженцев. -------------------------------- <1> 30 июня 1928 года на Конференции в Женеве были приняты три документа, касающиеся беженцев: 1. О правовом статусе армянских и других беженцев. 2. О распространении на другие категории беженцев определенных мер, принятых в пользу армянских и других беженцев. 3. О функциях представителей Верховного комиссара Лиги Наций по делам беженцев.
Основной чертой, объединяющей указанные определения, являлось то, что понятие "беженец" относилось к лицам русской, армянской, ассирийской, турецкой национальностей, а также то, что в них не содержалось указаний на причины ухода беженцев из стран своего гражданства. Кроме того, в отличие от принятых впоследствии договорных определений в данных документах понятие "беженец" не содержало оснований, с наличием которых связывалось бы признание лица беженцем. Универсальное определение понятия "беженец" впервые было закреплено в Уставе Международной организации по делам беженцев (МОБ) - специализированного учреждения, созданного при Организации Объединенных Наций для репатриации лиц, перемещенных в результате Второй мировой войны. Устав МОБ определяет в качестве беженцев лиц, покинувших страну происхождения (гражданства и прежнего постоянного местожительства) и относящихся к одной из следующих категорий: а) жертвы фашистских и сотрудничавших с ними режимов; б) испанские республиканцы и иные жертвы режима в Испании; в) лица, имевшие статус беженца до начала Второй мировой войны по причинам расового, религиозного, этнического характера или политических убеждений. К другим категориям беженцев относились лица, которые не могли либо не хотели пользоваться защитой своего государства, а также лица еврейского происхождения - жертвы режимов в Германии и Австрии (п. п. 2, 3 разд. А). Наряду с понятием "беженцы" Устав МОБ также дает определение "перемещенные лица" - люди, угнанные фашистскими режимами на принудительные работы либо высланные по политическим, расовым или этническим соображениям. Следующим международным документом, раскрывающим содержание понятия "беженец", стал Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. В Уставе, принятом резолюцией N 428(V) Генеральной Ассамблеи ООН, этот термин впервые употребляется в современном международно-правовом значении и обозначает негражданина, имеющего вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований по признакам расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений и не пользующегося защитой своего государства. В понятие "беженец" включались также лица, получившие данный статус по договорам, принятым под эгидой Лиги Наций, равно как и беженцы, подпадавшие под компетенцию МОБ. Из числа беженцев исключались лица, пользующиеся защитой других учреждений системы ООН, а также лица, совершившие преступления против мира и человечности, военные и серьезные неполитические преступления, а равно деяния, противоречащие целям и принципам ООН. Устав УВКБ ООН принимался с целью регламентации деятельности этого вспомогательного органа Организации Объединенных Наций. Однако очевидным оставался тот факт, что основную ответственность по обеспечению международной защиты беженцев несут государства. Для регулирования международных отношений по защите беженцев была разработана Конвенция о статусе беженцев, ставшая основным источником международного права, регулирующим защиту этой категории иностранцев <1>. -------------------------------- <1> Конвенция о статусе беженцев // Права человека: Сборник международных договоров. Т. 1, ч. 2. Нью-Йорк, 2002. С. 700.
Конвенция о статусе беженцев была принята 28 июля 1951 года конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апартеидов, созванной по резолюции Генеральной Ассамблеи ООН для принятия международного договора по вопросам беженцев. Будучи разработанной с целью решения проблемы беженцев в послевоенной Европе, Конвенция 1951 года впоследствии стала универсальным инструментом обеспечения международной защиты, основополагающим международно-правовым актом в области регулирования правового статуса беженцев и их защиты. Определение понятия "беженец", содержащееся в ст. 1 Конвенции, стало общепринятым в международном праве. Более 140 государств, присоединившихся к Конвенции 1951 года и Протоколу к ней 1967 года, используют это определение в своем законодательстве и практике по обеспечению международной защиты. Сущность понятия "беженец" в современном международном праве раскрывается в п. 2 разд. А ч. 1 Конвенции о статусе беженцев. Формулировка данного пункта устанавливает позитивные критерии, позволяющие определить конкретного индивида в качестве беженца. Эта норма известна в международном праве как "положения о включении" или "включающие положения" (Inclusion clauses). В соответствии с нею беженец - "лицо, которое в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны и не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений". В приведенном определении понятия "беженец" выделяются следующее критерии: 1) нахождение вне страны происхождения (гражданства или прежнего постоянного местожительства); 2) вполне обоснованные опасения преследования; 3) признаки преследования: раса, вероисповедание, гражданство (национальность), принадлежность к определенной социальной группе и политические убеждения; 4) отсутствие защиты страны происхождения. Только наличие всей совокупности данных критериев позволяет определить то или иное лицо в качестве беженца. Отсутствие одного из данных элементов при анализе теоретической задачи или практического дела означает невозможность вывода о применимости международно-правового понятия "беженец" к рассматриваемому случаю или индивидуальному делу. Наиболее простым критерием "положения о включении" является нахождение лица вне страны происхождения. Гражданин, в отношении которого рассматривается применимость конвенционного определения, должен находиться за переделами государства своего гражданства, а апатрид - вне страны прежнего постоянного местожительства. Только в этом случае возможна сама постановка вопроса о применении международно-правовой защиты. Применительно к гражданам появляется конфликт двух элементов государственного суверенитета: личностного, вытекающего из гражданства как правовой связи, и территориального, определяющего верховенство государственной власти на своей территории. Данная коллизия в международном праве беженцев решается в пользу территориального элемента государственного суверенитета: обоснованная просьба о защите удовлетворяется страной убежища, страна происхождения лишается возможности удовлетворить свою юрисдикцию в отношении беженца. Учет вышеупомянутых обстоятельств позволяет провести четкое различие в международно-правовом положении беженцев и лиц, перемещенных внутри страны. Последние не пересекали международную границу, и государство происхождения осуществляло верховенство своей власти над соответствующей территорией и являлось единственным субъектом, осуществляющим юрисдикцию. Предоставление защиты таким лицам является обязанностью только этого государства; действие любого другого субъекта будет вмешательством во внутренние дела, что является грубым нарушением международного права. Поэтому при всей схожести ситуаций беженцев и внутренне перемещенных лиц нахождение первых вне страны происхождения вносит принципиальное различие в их статус, даже если сама граница не демаркирована и не охраняется. Ключевым выражением в определении понятия "беженец" является фраза "вполне обоснованные опасения преследований". Именно термин "преследования" отражает сущность проблемы беженцев и является логической основой, на которой строится указанное понятие. Исследование смысла, вкладываемого в слово "преследования", является наиболее сложным элементом анализа "положения о включении". В Конвенции 1951 года о статусе беженцев отсутствует определение термина "преследования". Для того чтобы определить сущность этого понятия, следует увязывать этот термин с деяниями, запрещенными в международном праве, в частности с нормами в области прав человека. Управление Верховного комиссара по делам беженцев, исходя из такого подхода, в своем Руководстве по процедурам и критериям определения статуса беженца разъясняет, какие критерии используются для отграничения преследований от других видов нарушений прав человека. При этом УВКБ ООН обращает внимание на взаимосвязь между ст. 1 (определение понятия "беженец") и ст. 33 (принцип невысылки) Конвенции 1951 года (угроза жизни или свободе является преследованием) <1>, отличие преследований от дискриминации (в первом случае нарушаются неотъемлемые права человека) <2>, а также на решающую роль интенсивности нарушений прав дискриминируемой группы или лица. При анализе того, при каких обстоятельствах в качестве преследования будет рассматриваться привлечение к уголовной ответственности, за основу берутся фактор соответствия уголовного кодекса международным стандартам и наличие дискриминационной практики применения уголовного преследования в целом и наказания в частности. -------------------------------- <1> См.: § 51 Руководства по процедурам и критериям определения статуса беженцев (согласно Конвенции 1951 года и Протоколу 1967 года, касающихся статуса беженцев). Женева: УВКБ ООН, 1992. <2> Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев. § 54, 55.
Следующей составной частью анализируемого определения является понятие "вполне обоснованные опасения", объединяющее субъективный элемент - опасения с объективным фактором их обоснованности, определяемым по не зависящим от индивида обстоятельствам. Специалисты в области прав беженцев раскрывают психологическую природу опасений и их индивидуальный характер, подчеркивая необходимость отдельного рассмотрения каждой просьбы о предоставлении международной защиты. Существенное значение имеет и такой элемент, как обоснованность субъективных опасений, подтверждением которой является обстановка с правами человека в стране происхождения, свидетельствующая об угрозе преследований. Дополнительным аргументом в пользу выделения понятия "вполне обоснованные опасения" в отдельный признак определения беженца является то обстоятельство, что именно вероятность преследований, а не пережитое нарушение прав человека позволяет отождествлять конкретный индивидуальный случай с международно-правовой категорией "беженец". Принципиальность этого различия очевидна. Цель международно-правовой защиты - обеспечение соблюдения прав человека, а не только реакция на допущенные в конкретной ситуации нарушения. Определение понятия "беженец" направлено на защиту лица, обоснованно опасающегося преследований, а не только перенесшего такое обращение. Основной акцент делается именно на анализе перспективы индивидуальной ситуации в стране происхождения, а не на прошлом заявителя. При этом факт прежнего преследования может свидетельствовать об обоснованности опасений. Термин "преследования" в определении понятия "беженец" связан с пятью основаниями - расой, вероисповеданием, гражданством, принадлежностью к определенной социальной группе или политическими убеждениями. Один либо несколько из этих признаков должны быть причиной тех нарушений прав человека, спасаясь от которых лицо выезжает из страны и становится беженцем.
6.2.2. Права беженцев
Лица, ищущие убежища, и беженцы обладают всеми правами и основными свободами, провозглашенными в международных договорах по правам человека. Поэтому вопрос о защите беженцев рассматривается не только как вопрос соблюдения прав беженцев, но и в более широком контексте защиты прав человека. Деятельность ООН в области прав человека и деятельность УВКБ ООН по защите беженцев неразрывно связаны друг с другом - перед обоими органами стоит общая цель защиты человеческого достоинства. Концепция международной защиты беженцев претерпела эволюцию и в современном виде предполагает ряд институциональных и правовых механизмов. В практическом плане функция обеспечения международной защиты включает недопущение принудительного возвращения, оказание помощи в рассмотрении запросов лиц, ищущих убежища, предоставление правовых консультаций и помощи, содействие принятию мер по обеспечению физической безопасности беженцев, содействие добровольной репатриации и оказание соответствующей помощи, а также оказание помощи беженцам в переселении. Право пользования защитой хотя и не выделено в качестве отдельного права, подразумевается в Концепции 1951 года <1> и ее основополагающих положениях. -------------------------------- <1> См.: Устав УВКБ ООН // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 451 - 455.
Многие общепризнанные права человека непосредственно распространяются на беженцев. К ним относятся право на жизнь, защиту от пыток и плохого обращения, право на гражданство, право на свободу передвижения, право не подвергаться принудительному возвращению. Эти права наряду с другими гражданскими, политическими, экономическими, социальными и культурными правами в отношении всех лиц, как граждан, так и неграждан, закреплены во Всеобщей декларации прав человека 1948 года, в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года, которые составляют Международный билль о правах человека. Так, во Всеобщей декларации прав человека прямо указывается на право каждого человека "искать убежище и пользоваться этим убежищем" (ст. 14). Однако не все важные права беженцев упоминаются в Международном билле о правах человека. Так, например, право не подвергаться принудительному возвращению или высылке в обстоятельствах, которые могут поставить под угрозу чью-либо жизнь или свободу, являющееся, по сути, центральным элементом международной защиты беженцев, получило закрепление в Конвенции 1951 года о статусе беженцев (ст. 32) и дальнейшее развитие в Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения 1984 года (ст. 3). В Конвенции ООН против пыток 1984 года предусматривается, что "ни одно государство-участник не должно высылать (возвращать, выдворять или выдавать - refouler) какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток" (п. 1). Кроме того, "для определения наличия таких оснований компетентные власти принимают во внимание все относящиеся к делу обстоятельства, включая, в соответствующих случаях, существование в данном государстве постоянной практики грубых, вопиющих и массовых нарушений прав человека" (п. 2). Некоторые государства утверждают, что большинство лиц, ищущих убежища, фактически являются не беженцами, а экономическими мигрантами. В настоящее время лишь приблизительно 10 - 20% лиц, ищущих убежища, получают в этих странах статус беженцев. Современные потоки беженцев отличаются от потоков беженцев в период после окончания Второй мировой войны. Причины отъезда весьма часто бывают сложными и не являются результатом лишь непосредственных преследований. Люди покидают свои страны вследствие гражданских конфликтов, массовых нарушений их прав человека, иностранной агрессии или оккупации, нищеты, голода, болезней и экологических катастроф. Многие из них не подпадают под категорию беженцев, если исходить из определения ООН. Для того чтобы попасть в эту категорию, лицо должно быть "политическим" беженцем. В Конвенции 1951 года о статусе беженцев говорится об "опасении стать жертвой преследований", но в ней, как отмечалось выше, нет четкого определения этого термина. В ст. 33 этой Конвенции говорится об угрозе жизни беженцу вследствие его расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Важнейшим фактором, провоцирующим исход беженцев, и препятствием на пути их добровольного и безопасного возвращения в свою страну являются нарушения прав человека. Обеспечение соблюдения прав человека в странах происхождения имеет, таким образом, решающее значение как для предотвращения возникновения проблем беженцев, так и для их решения. Уважение прав человека также существенно для защиты беженцев в странах убежища. Существует очевидная взаимосвязь между проблемой беженцев и вопросами прав человека. Именно нарушения прав человека являются одной из основных причин массового бегства. Они же, пока не прекратятся, исключают возможность добровольной репатриации. Причинами как массового исхода, так и перемещений населения внутри страны все чаще становятся нарушения прав меньшинств и межэтнические конфликты. Беженцы в значительно большей степени, чем небеженцы, сталкиваются с нарушением прав человека. Во время поиска убежища они часто подвергаются ограничительным мерам, лишающим их возможности доступа на безопасные территории. Нередко они задерживаются или насильно возвращаются в районы, где их жизнь, свобода и безопасность оказываются под угрозой. Многие подвергаются нападениям вооруженных группировок или рекрутируются в вооруженные силы, где их принуждают воевать в рядах той или иной стороны в гражданских конфликтах. Лица, ищущие убежища, и беженцы нередко являются также жертвами грубейших проявлений расизма. Нарушения прав человека являются одной из основных причин массового ухода беженцев. С 1980 года Генеральная Ассамблея ООН и Комиссия по правам человека сосредоточили свое внимание на путях предотвращения массового ухода. Комиссия ежегодно включала вопрос о правах человека и массовом уходе в свою повестку дня, и в ряде резолюций она подчеркивала связь между нарушениями прав человека и потоками беженцев. В частности, Комиссия по правам человека в одной из своих резолюций утверждает: "Абсолютно ясно, что если не будут найдены пути противодействия отказу в правах человека или прямому нарушению этих прав, если не будет достигнуто более справедливого распределения мировых ресурсов, большей сдержанности и терпимости, предоставления каждому, независимо от расы, религии, членства в какой-либо социальной группе или политической партии, права быть частью общества или в организованном порядке входить в это общество в поисках работы, удовлетворительных жизненных условий и свободы от вражды, мир будет продолжать стоять перед проблемой массового ухода. Если эту проблему оставить без внимания, она все больше будет угрожать миру и стабильности во всем мире" <1>. -------------------------------- <1> Док. ООН E/CN.4/1503, п. 9.
В заключительном докладе Группы правительственных экспертов также подчеркивается сложный и зачастую взаимосвязанный характер политических, экономических, социальных и других причин массового ухода. В своих рекомендациях Группа предложила Генеральной Ассамблее ООН призвать государства - членов предотвращать новые массовые потоки беженцев, обеспечивая соблюдение принципов, содержащихся в Уставе ООН, в частности: воздерживаться от угрозы силой или ее применения, использовать мирные средства для урегулирования споров, содействовать соблюдению прав человека и недопущению создания условий, которые могут привести к возникновению массовых потоков беженцев, сотрудничать друг с другом в целях предотвращения новых потоков беженцев и строго соблюдать нормы междунаро
|
