Правовое регулирование муниципальных отношении

Муниципальное право, как и другие отрасли права, воздейст­вует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, соче­тание которых и определяет характер правового регулирования.

В зависимости от преобладания в системе юридических спо­собов регулирования общественных отношений, которые исполь­зуются в отрасли права, того или иного правового приема разли­чают два основных метода правового регулирования — импера­тивный (властный) и диспозитивный. Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на обществен­ные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое по­ложение субъектов, построенное на субординации, прямом под­чинении. Юридическим фактом для возникновения правоотноше­ний в данном случае является, как правило, властное предписа­ние. Наличие отношений соподчиненное™ характерно, напри­мер, для административного права, регулирующего управленчес­кие отношения.

Дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их рав­ноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Осно­ванием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др.

Характер правового регулирования муниципальных отноше­ний обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права. Местное самоуправление — это форма реализации власти наро­да. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправ­лении устанавливает обязательность решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами. Отношения субординации характерны для муниципальных служащих. Таким образом, при регулировании властной деятельности органов мест­ного самоуправления, отношений в сфере муниципальной служ­бы используется императивный метод.

Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отно­шения из сферы частного права. Органы местного самоуправле­ния не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника в отношении имущества, входя­щего в состав муниципальной собственности, от имени муници­пального образования. Они вправе передавать объекты муници­пальной собственности во временное или постоянное пользова­ние физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуж­дать, а также совершать с имуществом, находящимся в муници­пальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или пере­даваемых в пользование объектов. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко ис­пользуется в муниципальном праве.

Конституция Российской Федерации гарантирует самостоя­тельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. не допускает подчиненность одного муниципального образования другому (ст. 6). Свои отношения муниципальные образования должны строить на основе законов, а также договоров, соглаше­ний, опираясь на свою экономическую и финансовую самостоя­тельность. Используются в муниципальном праве и запреты — способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном и при диспозитивном регули­ровании. Так, статья 133 Основного Закона Российской Федерации содержит запрет на ограничение прав местного самоуправ­ления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Статья 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации” от 28 августа 1995 г. запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.

Кроме императивного и диспозитивного методов в муници­пальном праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления.

Особенность гарантирующего правового воздействия в муни­ципальном праве состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоя­тельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязан­ность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансо­вую, экономическую самостоятельность. Так, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государст­венными должностными лицами не допускается (ст. 17). В соот­ветствии с данным Законом федеральные органы государствен­ной власти, органы государственной власти субъектов Россий­ской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образо­ваниям минимальные местные бюджета на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).

Метод гарантий приобретает особое значение в муниципаль­ном праве с учетом федеративного характера нашего государства, представляющего широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. в целях обеспечения прав местного самоуправления строго разграничи­вает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” права местного самоуправления.

Правовое регулирование деятельности органов местного само­управления, как показывает зарубежный опыт, может осущест­вляться на основе двух главных принципов. Согласно одному из них муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Другой принцип правового регулирования ком­петенции муниципальных органов исходит из признания за дан­ными органами права осуществлять деятельность, прямо не за­прещенную законом.

В Российской Федерации органы местного самоуправления действуют в пределах тех полномочий, которые закрепляет за ними законодательство о местном самоуправлении. Вместе с тем Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. представляет муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Таким образом, в муниципальном праве используется не один из методов правового регулирования в качестве основного, спе­цифического, присущего данной отрасли права, а синтез методов правового регулирования. Это обусловлено природой муниципаль­ных отношений, затрагивающих сферы и публичного права, и частного права, а также особенностью местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой государством формы органи­зации и осуществления власти на местном уровне, призванной обеспечить самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения.

§ 3. Муниципально- правовые нормы и институты '

Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие обществен­ные отношения, возникающие в процессе организации и деятель­ности местного самоуправления, называются муниципально-правовыми нормами. В своей совокупности эти нормы образуют муниципальное право как отрасль российского права. Нормам муниципального права присущи те общие черты, которые харак­терны для всех правовых норм. Вместе с тем муниципально-правовые нормы имеют и свои особенности.

Правовые нормы, как правило, появляются в результате правотворческой деятельности государства, его органов. Значитель­ную часть норм муниципального права составляют общеобяза­тельные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляет право органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимать (изда­вать) правовые акты по вопросам своего ведения.

Своеобразие норм, составляющих в совокупности муници­пальное право, определяется также и тем, что муниципальное право — это комплексная отрасль права. Специфика таких пра­вовых образований в системе права проявляется в том, что нормы комплексной отрасли права как бы распределены “по двум адре­сам”. Как уже отмечалось, многие нормы муниципального права выступают одновременно и нормами основных отраслей права, таких как государственное (конституционное) право, граждан­ское право, финансовое право и др.

В целях более глубокого изучения особенностей муниципально-правовых норм, усвоения их содержания производится клас­сификация норм муниципального права по видам. В основу клас­сификации могут быть положены различные критерии.

По объекту правового регулирования, т.е. по кругу регулиру­емых отношений, муниципально-правовые нормы делятся на нормы, закрепляющие местное самоуправление в системе наро­довластия (понятие, принципы, функции местного самоуправле­ния), основы деятельности местного самоуправления (территори­альная, организационная, финансово-экономическая основы); полномочия местного самоуправления (муниципальных образова­ний), гарантии местного самоуправления, ответственность орга­нов местного самоуправления и должностных лиц местного само­управления, контроль за их деятельностью.

По характеру содержащихся в них предписании муниципаль­но-правовые нормы делятся на:

управомочивающие нормы (нормы-разрешения, устанавли­вающие, что можно делать). Управомочивающие нормы, напри­мер, определяют предметы ведения местного самоуправления;

обязывающие нормы (нормы, содержащие предписания, что нужно делать). Так, органы местного самоуправления и должност­ные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непо­средственно затрагивающими права и свободы человека и граж­данина. Данные нормы устанавливают также обязанности госу­дарственных органов по отношению к муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципального права;

запрещающие нормы (нормы-запреты, устанавливающие, чего нельзя делать). Эти нормы, закрепляющие то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничение прав местного самоуправления, уста­новленных Конституцией Российской федерации, федеральными законами.

По степени определенности (категоричности) содержащихся в них предписаний нормы муниципального права делятся на императивные и диспозитивные. Императивная норма, напри­мер, устанавливает порядок вступления в силу нормативных пра­вовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (требуется их официальное опубликование (обнародование). Примером диспозитивных могут служить нормы, устанавливающие порядок рассмотрения и ре­шения законодательным (представительным) органом государст­венной власти субъекта Российской Федерации вопроса о пре­кращении полномочий соответствующего органа местного само­управления, выборного должностного лица местного самоуправ­ления (ст. 49 Федерального закона “Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г.).

По территории действия нормы муниципального права могут быть федеральными (действуют на всей территории России) нор­мами, территория действия которых ограничивается территорией конкретного субъекта Российской Федерации, а также местными, действующими в пределах отдельного муниципального образо­вания.

По источникам, т.е. по характеру актов, в которых содержатся нормы муниципального права, они могут быть подразделены на нормы, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации.

Нормы муниципального права содержатся в федеральных зако­нах, законах субъектов Российской Федерации, а также в указах Президента Российской федерации, актах Правительства Россий­ской Федерации, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Значительная часть норм муниципально­го права содержится в решениях, принимаемых путем прямого волеизъявления граждан, решениях органов местного самоуправ­ления и должностных лиц местного самоуправления. К этим актам относятся уставы муниципальных образований, общеобя­зательные правила по предметам ведения муниципального обра­зования.

Кроме того, нормы муниципального права могут быть поделе­ны на нормы материально-правовые и процессуальные. Матери­ально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы муниципального права определя­ют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов местно­го самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.

Классификация норм муниципального права возможна не только по их видам, но и по муниципально-правовым институтам.

Правовой институт в муниципальном праве представляет со­вокупность муниципально-правовых норм, регулирующих опре­деленный круг взаимосвязанных общественных отношений, ко­торые образуют в рамках предмета муниципального права само­стоятельную, обособленную группу.

К муниципально-правовым институтам относятся, например, основы деятельности местного самоуправления. Это довольно сложный институт, который состоит из более простых институ­тов: института территориальной основы местного самоуправле­ния, института муниципальной собственности, института муни­ципальной службы и др.