Муниципального праваОтрасль права живет и действует благодаря источникам права. Под источником права Н.В. Коркунов понимал форму, в которой объективировано правило поведения - юридическая норма (36). Данное положение выдержало проверку временем, хотя отдельные специалисты саму форму характеризуют как результат правотворческой деятельности (С.С. Алексеев) или признаваемые государственной властью формы выражения и закрепления правил поведения субъектов управленческих отношений (37). Безусловно, такие позиции очень трудно проецировать на местное самоуправление, т.к. следует признать, что только правотворческая деятельность государственных органов признается источником права. Но возникает вопрос: как быть с актами органов местного самоуправления? Для выяснения этих спорных вопросов обратимся к признакам источника права. 1. В качестве признаков источника права можно выделить следующие, которые представлены в форме таблицы. ______________________________________________________________________ Административное право Республики | Ю.А. Тихомиров. Курс Казахстан. Алматы, 1997, С. 18-20 | административного права и | процесса. М., С. 132. ______________________________________________________________________ Источник права: ______________________________________________________________________ содержит одно или несколько правил | способствует зарождению поведения, обязательных для исполнения| правовых норм определенных субъектов; | официально признается государственной | властью; | имеет практическое значение, активно | означает импульс, своего рода применяется в деятельности субъектами | начало формирования правовых правоотношений; | норм, процесс правообразования; | | имеет статус основания для совершения | выступает как форма выражения субъектами юридически значимых | и структурирования действий; | правовых норм. вписывается в существующую систему | права и соответствует научной | правовой доктрине. | ______________________________________________________________________ Автор не исключает возможности применения признаков источников права, указанных в таблице. В развитии нормообразования муниципального права активную роль занимает государство в лице соответствующих органов. В первую очередь это касается конституционных положений (о признании местного самоуправления) или установления государством порядка выборов в местное самоуправление. Таким образом, муниципальное право, являясь вторичным образованием, "вбирает" официальные источники и классифицирует собственные источники права. Но при подобном подходе необходима иная методологическая основа восприятия источника права как феномена культуры, который в процессе селективной эволюции вбирает в себя социальный опыт и выражается в общеобязательных правилах (38). Рассмотрение источника муниципального права в контексте феномена культуры оправдано по следующим основаниям: - при определении пределов праворегулирующего воздействия социальная необходимость действует не только непосредственно, но и опосредованно в виде юридических модификаций общих социальных закономерностей (39); - сохраняются тенденции к множественности источников права, несмотря на традиционную ориентацию государства на издание нормативных правовых актов и заключение договоров (40); - источник права так или иначе опосредует интересы человека, а мир человека - это надстроенный над миром природы, мир культуры и межсубъектных связей и отношений, мир социальности (41). Под источником муниципального права понимаются официально признаваемые государственной властью и местным самоуправлением формы выражения и закрепления правил и обычаев поведения субъектов муниципальных правоотношений. Источник права обладает определенными признаками, которые дают основание для утверждения о наличии источника права. К признакам источника можно отнести: - наличие одного или несколько норм муниципального права (правил поведения), обязательных для исполнения участниками муниципальных правоотношений; - признание официально государственной властью и муниципальными органами данной формы выражения права обязательной, в результате исполнения норм, содержащихся в источнике, могут быть использованы меры поддержки их со стороны государства и защиты судебной властью; - практическое значение их (норм) для муниципального сообщества и других субъектов муниципальных отношений; - значение юридических фактов, позволяющее субъектам муниципальных отношений совершать юридические значимые действия; - нормы (источника) должны отвечать требованиям доктрины реформирования органов местной власти и не противоречить законодательству. Традиционно специалистами выделяются следующие источники: - нормативный правовой акт; - правовой обычай; - договор; - судебный прецедент; - обобщение судебной практики; - научная правовая доктрина. В Республике Казахстан не все перечисленные формы признаются в качестве источника права. Объясняется такое положение системой взглядов, отдающей предпочтение нормативным правовым актам, договорам и иногда (деловым) обычаям (ГК РК). Если попытаться восполнить этот пробел, то можно дать следующие характеристики источникам права. Нормативный правовой акт - официальный документ, содержащий муниципальные (или иные) нормы, принятый уполномоченным должностным лицом или органом государственной или муниципальной власти и устанавливающий правовые нормы, изменяющий, прекращающий или приостанавливающий их действие. Правовой обычай - правило или их совокупность, сложившиеся в муниципальном сообществе и в результате многократного повторения закрепленные в сознании граждан в качестве социального императива (42). Судебный прецедент - решение, принятое судом по конкретному делу и считающееся обязательным при рассмотрении всех последующих подобных дел. Подобная практика имеет важное значение в условиях функционирования муниципальных судов. Договор - соглашение двух или более субъектов, содержащее правила поведения, обязательные для участников договора. Сфера договора имеет свою нишу, которая дает возможность решать разные по содержанию вопросы участникам муниципального сообщества. Обобщение судебной практики - правовые положения, рекомендации, сложившиеся при разрешении судами определенной категории дел и выработанные в результате единообразного и многоразового применения норм к отношениям, не отрегулированным исчерпывающим образом. Научная правовая доктрина - система взглядов, суждений, принципов, сложившихся в праве или отдельной отрасли права. Содержание правовой доктрины (например, принципы разделения власти, реформирование местной власти с учетом ее децентрализации и деконцентрации, т.е. передачи от центральных местным органам) может создать конструктивные предпосылки для: - деятельности местных органов власти и самоуправления в вопросах правотворчества; - толкования норм в процессе их применения; - восполнения пробелов в муниципальном праве. По мнению специалистов научная правовая доктрина не в полной мере относится к источникам права. Основной довод приводится следующий: нет в доктрине правил поведения и не признается она, как правило, официальной властью. Аргументы хотя и выдерживают требования формальной логики, но достаточно уязвимы. Например, сама идея самоуправления содержит требования разграничить полномочия центральных и местных органов. Другое дело, что сценарий этих действий может быть основан на разных моделях самоуправления. Или проводится ключевая идея о местном самоуправлении как институте вне системы государственной власти. И как бы не пытались искать комбинации реформирования местного самоуправления - оно создается отдельно и независимо от прямого государственного вмешательства. На данный момент правовая система Республики Казахстан в качестве источников признает нормативный правовой акт и договор. Как бы ни пытались изначально ограничить сферу источников муниципального права, не следует забывать о значительном перечне нормативных правовых актов, имеющих отношение к местному самоуправлению. Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 г., занимает особое положение среди источников права. Конституция Республики Казахстан, представляя правовую основу для местного самоуправления, устанавливает институциональные признаки местного самоуправления (ст. 89). Во-первых, в Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Во-вторых, местное самоуправление может осуществляться непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в местных сообществах на территории, на которой компактно проживают группы населения. В-третьих, деятельность органов местного самоуправления в пределах, установленных законом, определяется самими гражданами. В-четвертых, закон гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления. Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона, "О выборах в Республике Казахстан" от 28 сентября 1995 г. является основным среди правовых актов, определяющих: - назначение выборов в органы местного самоуправления; - порядок формирования избирательных округов; - порядок выдвижения кандидатов в члены органов местного самоуправления; - порядок подсчета голосов, подведения итогов голосования (результатов выборов). Законы, издаваемые Парламентом или принимаемые в порядке референдума, могут по предмету правового регулирования определять статус органов местного самоуправления и принципы их взаимодействия с органами государственного управления. Подзаконные нормативные акты необходимы для урегулирования вопросов, носящих конкретный или общий характер. К подзаконным относятся акты: Парламента Республики Казахстан (его Палат), Президента Республики Казахстан, Правительства Республики Казахстан и другие акты органов исполнительной власти. Например, соответствующими актами могут регулироваться вопросы правил пребывания и проживания иностранных и других граждан на территории местного сообщества, регистрации юридических муниципальных лиц или иные регистрационные режимы. Особое место в системе подзаконных актов занимают нормативные постановления Конституционного Совета, которые могут быть источником муниципального права. Конституционный Совет имеет право признать в установленном порядке не соответствующим Конституции Республики Казахстан любой нормативный акт, прекращая тем самым все правоотношения, возникшие на его основе. Действующее законодательство, в том числе и законодательные акты о местном самоуправлении, не в состоянии разрешить все вопросы местного самоуправления. В связи с чем особую роль приобретают такие источники муниципального права как уставы местного самоуправления, акты органов местного самоуправления. Особенности Устава местного самоуправления как источника муниципального права проявляются: - в закреплении особенностей и принципов формирования органов местного самоуправления; - в определении порядка взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления; - в установлении предмета (вопросов) местного самоуправления; - в решении иных значимых для местного сообщества экономических, финансовых, социальных вопросов (43). При этом следует учесть, что в реальной жизни можно встретить несколько моделей уставов (общего типа; классифицирующий устав; устав необязательный; свод местных правил). Устав местного самоуправления может быть принят на сходе, представительным органом местного самоуправления или в результате местного референдума с последующей регистрацией в органе (территориальном) юстиции. Безусловно, перспективой представляется договор как форма муниципальных правоотношений. Его возможности могут содействовать цивилизованному взаимоотношению муниципальных сообществ для решения общих региональных и межрегиональных проблем.
|
