Франция - опыт становления и развития местного самоуправленияРазнообразие муниципальных систем определяют исторические и региональные особенности развития местного самоуправления. На наш взгляд, опыт развития местного самоуправления необходимо рассматривать в контексте идей саморазвития и формирования навыков самоуправления применительно к человеку и соответствующего организационного обособления особой власти на местах. Подобный подход позволяет обратиться к источникам традиций права и тем формам проявления муниципальной власти, которые не только опирались на идеи (например, свободной общины), но и помощь права. Но во избежание противоречий, возможных возражений оппонентов, не ставится цель в установлении первичности происхождения права или государства. Автор разделяет взгляды тех специалистов, которые склоняются к версии о возникновении правовых институтов, источников до официального оформления государства. Если пытаться правовые идеи, источники рассматривать только в контексте потребностей государства, уходит на второй план идея развития человека. На самом деле процессы эти не всегда имели жесткую причинную связь, но они так или иначе были взаимосвязаны. Общеизвестны, например, представления о праве как организме, "корпусе", "системе", но в любом случае организм права жил, изменялся потому, что опирался на встроенный в общество, государство организм человеческих изменений. Право не только определялось внешними факторами (например, социальные, революционные потрясения, реформации), но имело и внутреннюю логику. Об этом свидетельствует плюрализм юрисдикций и правовых систем (97). По общему представлению, человеческий закон являлся производным от разума и совести, в итоге - разумом и совестью. Всякий действующий закон, как утвержденный, должен соответствовать естественному праву, иначе ему будет недоставать законной силы и им можно будет пренебречь. Эта теория имела основу как в христианской теологии, так и в аристотелевской философии (98). Идеи муниципальной власти во Франции основывались на понимании общины как свободной в праве решения местных дел по собственному усмотрению. Идеи о местном самоуправлении как особой власти впервые были сформулированы в 1790 г. в докладе Турэ в Национальном собрании Франции. Франция, как и другие континентальные страны, осуществила не одну реформу в территориальном управлении и самоуправлении. Так, если обратиться к 1982 г., то территориальное управление в стране осуществлялось на трех уровнях: два из них: коммуна и департамент - были территориальными коллективами, а третий - всего лишь "территориальным публичным учреждением", т.е. юридической единицей с неопределенным статусом (99). По мнению французских специалистов, причинами децентрализации были: политические и организационно-технические. Во-первых, децентрализация явилась реакцией на постоянно возрастающее влияние государства на все сферы жизни общества. И децентрализация выступает как средство защиты интересов индивида. Во-вторых, существовала опасность, что в решении, принимаемом на общественном уровне, не учитывались многие местные факторы, и поэтому оно не соответствовало реальности и интересам граждан, которые предпочитали иметь дело с выборными лицами, а не с безликими государственными учреждениями. В этом смысле децентрализация необходимое условие развития демократии. Наконец, в-третьих, назрела потребность признать право гражданина на самовыражение, а также на самостоятельность объединений граждан как коллективов. Децентрализация, по мнению Люшера И., обеспечивает реализацию таких потребностей и учет местных особенностей. Среди причин организационно-технического характера выделялись: относительная бездеятельность центра, инертность и уход от ответственности при принятии решений в экстремальных ситуациях (100). Безусловно эти причины следует рассматривать не только в контексте политических традиций, но и историческом отрезке государственного строительства. Поэтому оппоненты децентрализации, как правило, прибегают к традиционным аргументам: периоды в условиях переходной экономики требуют усиления роли центра, аккумуляции средств и сил. Но какие бы аргументы не доминировали в творческих или политических дискуссиях, нельзя отрицать, что реальная жизнь идет не только в центре, но и регионах. Поэтому можно понять и тот факт, что децентрализация во Франции проводилась в атмосфере неуверенности. А известному реформатору И.Г. Дефферу, который проводил подобную реформу по децентрализации в Африке и в заморских департаментах Франции, пришлось долго убеждать оппонентов в преимуществах таких реформ. Законы о децентрализации значительно изменили статус территориальных коллективов, что нашло отражение в содержании их полномочий. В ведение органов местного самоуправления были переданы наиболее значимые для развития территорий вопросы, а наиболее сложные -перешли в ведение государственных органов. Введение соответствующих правоположений изменило формы и характер административного контроля за действиями территориальных коллективов со стороны государства. Вместо контроля за целесообразностью принимаемых решений установлен контроль за законностью принятых мер, когда государственная администрация правомочна обратиться в суд. Исполнительная власть на уровне департамента перешла от префекта (представитель Президента, в условия Казахстана - аким) к председателю генерального совета (представительного, выборного органа - секретарь районного маслихата) (101). Подобные изменения констатируют реальную возможность регионов самостоятельно решать достаточно широкий круг вопросов и избавляют центральную власть от жесткой административной опеки. И тем не менее, еще сохраняется раздробленность административной структуры Франции, состоящей из 22 округов, 96 департаментов и более 36 тыс. коммун. С целью наглядного представления жизнедеятельности округов Франции обратимся к опыту округа Иль-де-Франс. На территории округа проживает 11 млн. жителей, что составляет 21% населения Франции. В состав округа с территорией 12 072 квадратных км (2,2% территории Франции) входят 8 департаментов и 1281 коммуна (102). Округ Иль-де-Франс возглавляется: - представительным органом - окружным советом, включающим 209 окружных советников (избираемых на 6 лет на всеобщих прямых выборах по пропорциональной системе по департаментским спискам и представляющих интересы 8 политических партий); - исполнительным органом, возглавляемым исполнительным бюро и окружной администрацией, имеющим 12 управлений (103). Таким образом исполнительная власть в регионе осуществляется председателем регионального совета, избираемым на сессии. Председатель заменил префекта региона, который стал региональным комиссаром республики. Он получил право комплектовать свой региональный аппарат и набирать региональных служащих. Перераспределение компетенций происходило путем уступки части государственных полномочий территориальным самоуправляемым коллективам. Обратная передача полномочий в пользу государства наблюдалась только в двух сферах: при обеспечении судебных органов, в частности трибуналов первой инстанции, помещениями и различными видами материального снабжения, а также при решении вопросов содержания полиции. Процесс перераспределения компетенций основывался на следующих принципах: 1) ни один из коллективов не вправе в какой бы то ни было форме устанавливать опеку над другим управленческим коллективом; 2) любые финансовые расходы, связанные с передачей полномочий, должны полностью возмещаться государством путем предоставления соответствующих дотаций (104). Примечательно, что каждый округ, в том числе и Иль-де-Франс, имеет план развития. Окружным советом Иль-де-Франс в плане развития округа на 1994-1998 гг. были определены четыре приоритетных направления: - занятость и подготовка населения; - транспорт и коммуникации; - окружающая среда и качество жизни; - солидарность (для тех, кто в этом нуждается - обустройство кварталов, в которых проживают малоимущие слои населения) (105). К компетенции территориального самоуправляемого коллектива теоретически относится рассмотрение любых дел, представляющих интерес для местного самоуправления, но практически это не всегда так. Например, размещение частных предприятий на территории округа не дает права администрации округа вмешиваться в их деятельность или управлять ими. Однако подобные проблемы достаточно корректно регулируются институтами частного и публичного права. Тем более, что отношения округа с подобными и другими организациями, государственными органами регулируются договорами. Региональные советы заключают договоры с органами и организациями, рассматривают предложения по достаточно широкому кругу вопросов: - в области образования и профессиональной подготовки рассматривают перспективные программы подготовки учащихся в колледжах и лицеях, программы профессиональной подготовки; - в области транспорта обеспечивают надзор за работой речных каналов и портов, оказывают содействие в модернизации флота прибрежного рыболовства. Генеральные советы департаментов занимаются: - благоустройством территории; - развитием услуг в сфере здравоохранения и социальной помощи; - разработкой перспективных программ капиталовложений в сфере образования (колледжи, лицеи); - организацией транспортных услуг для учащихся; - охраной окружающей среды, а также устанавливают маршруты для прогулок и поездок в природных парках. Муниципальный совет ведает следующими вопросами, для обеспечения которых заключаются межкоммунальные соглашения: - о благоустройстве и развитии территории; - о схемах градостроительства и планах использования территорий; - об учреждении и размещении дошкольных учреждений и школ; - а также выдает разрешения на застройку или снос зданий и другие действия по землепользованию. Со стороны государства сохраняется административный и финансовый контроль. Административный контроль включает: - контроль за целесообразностью принимаемых решений и их реализацией; - контроль за законностью решений советов (регламентирующие акты), которые вступают в силу после уведомления об их содержании соответствующего комиссара республики. Финансовый контроль (надзор за финансовой деятельностью) обеспечивается: а) региональной счетной палатой и б) финансовым инспектором, который, как правило, следит за равновесием бюджета. Свои правомочия финансовый инспектор реализует через институт представителя государства - комиссара республики. Если он сочтет, что одобренный коллективом бюджет является дефицитным, или констатирует, что бюджет не был одобрен своевременно, то он обращается в региональную счетную палату с предложением подтвердить или отклонить его мнение. Контрольные вопросы В чем заключается особенность опыта формирования местного самоуправления во Франции? Децентрализация и деконцентрация власти - составляющие условия формирования органов местного самоуправления во Франции. Какие принципы перераспределения полномочий от центральных органов власти к органам местного самоуправления установлены во Франции? Объясните особенности организации органов местного самоуправления во Франции (представительных и исполнительных органов).
|
