Правовое обеспечение дисциплины и ответственности в системе управления

 

Качество правового регулирования в значительной мере зависит от дисциплины и ответственности, которые являются необходимыми элементами организации жизнедеятельности каждого общества.

О дисциплине в государственном и муниципальном управлении, как и о дисциплине вообще – во всех направлениях поведения, деятельности и общения человека, говорится и пишется почти непрерывно, но само это явление осмыслено явно недостаточно. Ведь реальность весьма далека от того, что проповедуется или иллюзорно представляется, например, либералами[112].

Дисциплина есть форма общественной связи, свидетельствующая о признании и соблюдении человеком согласованных правил, норм, процедур поведения, общения, ведения определенных (порученных ему) дел. Она тесно связана с законностью и в известном смысле может рассматриваться как одно из средств ее обеспечения. В то же время дисциплина имеет самостоятельный смысл, набор элементов и их структур, место и результаты применения. С законностью она образует общее сегментное «поле», за пределами которого каждая выполняет свои функции. Об этом нельзя забывать.

Есть два мнения о дисциплине в государственном и муниципальном управлении: одно характеризует ее в институциональном аспекте как совокупность норм, правил, процедур, требований, которые выработаны и утверждены в управляющей системе и подлежат исполнению каждым, кто в ней действует или с ней соприкасается; другое – раскрывается через фактическое поведение людей в управленческих процессах. Несмотря на их взаимозависимость, целесообразным видится все же понимание дисциплины в государственном и муниципальном управлении в качестве фактического поведения, которое отражается в управленческих решениях и действиях, а также в управленческом общении.

Это не только соблюдение временного и юридического порядка исполнения государственной должности и обязанностей по рабочему месту служащего, что может порой приобретать формальный характер, но и, главным образом, обеспечение «живого», плодотворного сотрудничества между государством и обществом, между государственными органами и органами местного самоуправления, между ними и конкретными общественными структурами и гражданами, решающими свои проблемы. Короче говоря, имеется в виду налаживание и использование в целях общественного развития многочисленных контактов и отношений, которые объективно создаются управленческой деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления.

Дисциплина формирует основные показатели государственного и муниципального управления: системность, поскольку организует взаимодействие множества единиц; рациональность, ибо повышает продуктивность управленческих усилий и ресурсов; эффективность, так как гармонизирует управляющие воздействия и усиливает их влияние на людей. Из единичных проявлений дисциплины (вовремя пришел на службу, подготовил и отправил документ, подсказал и помог сослуживцу, объективно оценил информацию и т. д.) складывается совокупный результат активности каждого государственного органа или органа местного самоуправления, а из него – уровень государственного и муниципального управления общественными процессами. Необходимо здраво осмысленное, осознанное, творческое выполнение требований дисциплины в государственном и муниципальном управлении.

Дисциплина имеет исполнительское содержание, выражающееся в том, что органы управления, их служащие подчиняются соответствующему руководителю, выполняют управленческие решения, ответственно относятся к своим должностным функциям и полномочиям.

В новом, более многогранном и сложном качестве предстает в современных условиях финансовая дисциплина. Она связана с консолидированным бюджетным процессом, денежным обращением, банковской деятельностью, налогами, кредитами, инвестициями, оплатой труда, пенсионным обеспечением, таможенными пошлинами и иными явлениями социально-экономической жизни государства и общества. Финансовая система, образно говоря, – это кровеносная система живого организма. Если она разлажена, плохо или ненадежно функционирует, если в ней нет динамики и чистоты кругооборота, то ни государство, ни общество не могут развиваться. Финансовая дисциплина занимает одно из основных мест в государственном и муниципальном управлении. Ибо благодаря ее существованию и практическому действию создаются материальные элементы соответствующих управляющих воздействий. Через финансы и по финансам прежде всего определяются рациональность и эффективность государственного и муниципального управления; они фиксируют и измеряют социальную пользу. Но дела с финансовой дисциплиной обстоят весьма непривлекательно, отчего государство и общество несут огромные потери.

Большое значение в государственном и муниципальном управлении принадлежит и другим видам дисциплины.

Служебная дисциплина есть добросовестное и ответственное исполнение обязанностей и прав по государственной службе, функций и полномочий по занимаемой государственной должности. Понятно, что в сложном, многозвенном, иерархически организованном аппарате государственного и муниципального управления имеет место не только поведение в соответствии с формально «должным», но и в соответствии с общечеловеческими нормами, юридически установленными и нравственно поддержанными обществом.

Штатная дисциплина, касающаяся в основном руководителей государственных органов и органов местного самоуправления, заключается в следовании определенным типовым моделям организации соответствующих органов.

В принципе, руководитель обладает известной свободой в построении структуры своего аппарата, однако есть апробированные рекомендации, советы, предложения, опыт, игнорировать которые вряд ли целесообразно. Кроме того, надо учитывать, что неустойчивость в штатном расписании («перестановка») создает психологические напряжения и, как следствие, – отход от здравого смысла.

Учетно-статистическая дисциплина обусловливает использование для характеристики тех или иных явлений унифицированных показателей, корректное и типовое ведение многочисленных документов. Надо понимать, что качество статистики зависит, прежде всего, от первичных, исходных показателей и документов. И если в них – разнобой и несовпадение, то обобщения нет, и статистика перестает обладать информативным характером.

Поскольку в государственном аппарате существуют, наряду с основополагающими, отношения трудового найма, имеется немало рабочих мест, действуют часто правила внутреннего трудового распорядка, постольку в нем сохраняет свою роль трудовая дисциплина, означающая поведение в соответствии с условиями трудового договора и трудового законодательства.

Учебная дисциплина предполагает соблюдение организационных и методических правил при обучении персонала государственного и муниципального управления.

Можно констатировать, что законность в государственном и муниципальном управлении как социально-правовое явление требует для своего познания и описания, укрепления и развития, обеспечения и гарантирования комплексного подхода с позиций здравого смысла и человечности. Это нормативно-правовое регулирование, организационное подкрепление, подготовка и повышение квалификации, оценка и стимулирование управленческих кадров, гласность, адаптация к местным условиям, подключение общества и средств массовой информации, активность суда, прокуратуры и правоохранительных органов, уровень дисциплины в государственном аппарате. Многое другое можно назвать, что так или иначе связано с государственным управлением общественными процессами. Главное – проникнуться сознанием того, что без здравого смысла и человечности дисциплина, законность, демократичность, правовое федеративное государство не могут существовать в нормальном состоянии. Значит, в этом направлении необходимо действовать, и действовать решительно.

В широком смысле слова ответственность – явление общесоциальное, включающее в себя экономические, нравственные, культурные, психологические и другие аспекты. Известны многие определения ответственности. В самом общем виде ответственность представляет собой отношение, обеспечивающее интересы и свободу взаимосвязанных сторон и гарантированное обществом и государством. Она формируется на основе последовательного взаимодействия трех составных частей: сознания долга, оценки поведения и наложения санкций. Известно также определение ответственности как способности отдавать отчет о своем поведении.

Довольно часто ответственность рассматривается как институт социального контроля, который определяет права и обязанности субъекта в связи с порученным ему делом и последствия в случае его выполнения или невыполнения. В общем и целом, ответственность можно понимать как неблагоприятные последствия ненадлежащего, осуждаемого правом или моралью поведения виновного человека. В широком смысле под ответственностью следовало бы понимать осознание субъектом своего поведения, его последствий для нарушения здравого смысла и человечности, весьма значимых в современном обществе.

К современным тенденциям инновационно-правового развития государственного и муниципаль­ного управления относится стремление совместить позитивные стороны унита­ризма и федерализма, уравновесить их достоинства и недостатки, используя по мере необходимости различные виды ответственности. Выражением этого является новое течение – ответственный регионализм, который представляет собой не только промежуточную форму между унитарным и федеративным государством[113], но и ориентацию регионов на высокие результаты, ответст­венность и качество в своей управленческой деятельности.

Термин «юридическая ответственность» трактуется в правовой литера­туре не однозначно. Одни авторы сводят ее только к разновидности санкций, другие под ней подразумевают сам процесс их применения. Третьи представ­ляют ее в виде охранительного правоотношения, возникающего между нару­шителем и государственными органами. Но во всех случаях юридическая от­ветственность – это специфическая обязанность претерпевания лишений лич­ного или материального характера за совершенное правонарушение в соот­ветствии с санкцией нарушенной нормы права. Так, авторы одного из учеб­ников полагают, что юридическая ответственность означает применение санкций правовых норм, указанных мер ответственности[114]. Некоторые ученые понимают данное понятие в широком и узком смысле[115].

В вышеназванных определениях юридической ответственности авторы так или иначе называют ее различные признаки.

Признаками юридической ответственности в данном случае являются следующие:

1) юридическая ответственность состоит из двух аспектов: норм мате­риального и норм процессуального права, причем процессуальное право лишь регулирует порядок и условия возложения, применения юридической ответственности за правонарушения;

2) юридическая ответственность является наряду, например, с экономи­ческой, одним из видов социальной ответственности. И в принципе ей при­сущи все те же признаки, что и социальной ответственности. Однако, на наш взгляд, понятие «юридическая ответственность» по своему характеру уже по­нятия «социальная ответственность»;

3) определяющим признаком юридической ответственности является^ наказание, хотя некоторые ученые вряд ли согласятся с такой постановкой вопроса, поскольку подобная ответственность некоторыми из них рассматри­вается в двух аспектах: активном и ретроспективном. Когда речь идет об ак­тивном аспекте ответственности, то в этом случае она выступает как осозна­ние лицом своего места в обществе. В данном случае ответственность являет­ся моральным регулятором поведения людей. Во втором случае говорят о ретроспективном аспекте ответственности за прошлое. В этом смысле, с од­ной стороны, ответственность суть принятие лицом неблагоприятных послед­ствий за свое противоправное поведение, а с другой – причинение лицу этих лишении. О юридической ответственности в данном случае можно говорить только в плане наказания;

4) юридическая ответственность, в отличие от социальной, устанавли­вается только правовыми актами, которые издаются органами государствен­ной власти и управления, а также должностными лицами;

5) отличительным признаком юридической ответственности является то, что она применяется за совершение правонарушения, за нарушение пра­вовых норм;

6) юридическая ответственность является одной из форм государствен­ного принуждения, а поэтому применяется либо государственными органами, либо по поручению государственных органов общественными органами. Го­сударственное принуждение предусмотрено любой правовой нормой, по­скольку волевой характер является главной чертой права как общественного явления.

На основании этого можно сделать вывод: юридическая ответствен­ность – это установленная государством мера принуждения за совершенное правонарушение.

Государство устанавливает различные виды юридической ответствен­ности, среди которых выделяются традиционные, такие как уголовная, адми­нистративная, дисциплинарная и гражданско-правовая ответственность.

Юридическая ответственность обладает не только своими признаками, но и структурными элементами. В частности, можно говорить про такие эле­менты юридической ответственности, как основания ответственности, субъ­екты, условия, меры ответственности, процедура и порядок применения от­ветственности[116]. Принципиальная структура всех видов юридической ответст­венности едина. Но содержание каждого из элементов в том или ином виде юридической ответственности свое: этим и различаются между собой виды юридической ответственности. Современная правовая наука признает два ос­нования юридической ответственности: первое – закон как правовое основа­ние; второе – само правонарушение, т. е. административный проступок, дис­циплинарный проступок, преступление, иначе говоря – фактическое основа­ние, которое приводит в движение всю структуру юридической ответствен­ности.

Субъектами юридической ответственности являются правонарушители. Но государство предъявляет различные требования к ним. Так, субъектом та­кого вида юридической ответственности, как и уголовная, может быть лицо, достигшее 14 лет. Возраст наступления административной ответственности составляет 16 лет. Субъектами административной ответственности как одного из видов юридической ответственности могут быть не только граждане, достигшие 16-летнего возраста и вменяемые, но и юридические лица. По за­конодательству Российской Федерации субъектами преступлений могут быть только физические лица.

Различны меры ответственности, применяемые за то или иное правона­рушение. Если уголовное право предусматривает такую меру наказания, как лишение свободы на очень длительный срок или даже пожизненно, то по ад­министративному законодательству человек может быть лишен свободы на срок, как правило, не более 15 суток.

Административная, гражданская, дисциплинарная, уголовная ответственность так или иначе выливаются в развитие института юридической от­ветственности. Этот институт существует только в рамках основных отрас­лей права. Однако в настоящее время можно говорить и о других, видах юри­дической ответственности. Так, еще в начале 90-х годов В.В. Петров выделял эколого-правовую ответственность как один из видов юридической ответст­венности вообще. В частности, он писал, что эколого-правовая ответствен­ность – комплексный межотраслевой институт права, предусматривающий две группы норм и соответствующих им правоотношений: а) возникающих по поводу нарушения норм природоохранительного законодательства (при­родоохранительные отношения); б) продолжающихся в связи с применением санкций (уголовной, административной, гражданской ответственности) за допущенное нарушение[117]. В дальнейшем данный вид юридической ответст­венности получил свое развитие и в теории. Так, В.Н. Яковлев подчеркивает, что юридическая ответственность за нарушение экологического законода­тельства выражается в применении юрисдикционными органами принуди­тельных мер имущественного и личного характера к предприятиям, учрежде­ниям, организациям, должностным лицам и гражданам, нарушающим эколо­гическое и иное законодательство. Исходными пунктами в механизме юридической экологической ответственности являются правонарушения экологи­ческих требований, закрепленных в нормах права. Однако некоторые авторы полагают, что экологической ответственности как особого вида юридической ответственности не существует, ибо современное экологическое законода­тельство не представляет собой отдельную отрасль законодательства. А по­скольку по отраслям права, предусматривающим ответственность за экологи­ческие правонарушения, последние делятся на административные, дисципли­нарные, уголовные и гражданско-правовые, то и выделять иные виды право­нарушений (например, международно-правовые) нецелесообразно, так как в конечном счете они сводятся к названным четырем видам[118].

В настоящее время идет активная разработка принципов и признаков нового вида юридической ответственности – ответственности за состояние контроля. Происходит наполнение новым содержанием принципов уже усто­явшихся традиционных видов ответственности, поскольку такими принципа­ми ответственности руководствуются как законодатель, так и исполнители этих норм: правоприменительные органы, должностные лица, граждане[119]. На федеральном уровне должны быть урегулированы общие принципы и прави­ла установления юридической ответственности за состояние контроля не только к гражданам, но и юридическим и должностным лицам[120].

Одним из оснований выделения экологической ответственности как ви­да юридической ответственности является экологическое правонарушение. Э.Н. Жевлаков наиболее удачным считает определение экологического пра­вонарушения как общественно опасного, запрещенного законодательством под угрозой наказания (действия или бездействия), направленного на причи­нение вреда отношениям в сфере экологии[121].

В настоящее время не существует единой позиции относительно опре­деления юридической ответственности, ее содержания и деления на виды, свидетельством чего является также и то, что некоторые авторы экономиче­ские санкции относят к одному из видов юридической ответственности!. Кроме того, отдельные ученые самостоятельным видом юридической отве^ ственности считают конституционную ответственность. Санкции такой от­ветственности могут быть различными: запрет занимать определенные долж­ности, лишение государственных наград и почетных званий, отстранение от должности и т. д. По мнению Д.Т. Шона, круг субъектов конституционной от­ветственности достаточно ограничен, а именно: высшие, региональные, мест­ные органы власти, депутаты, должностные лица высокого уровня, т. е. те структуры и те люди, которые принимают наиболее важные государственные решения[122].

Как полагает Н.М. Колосов[123], источником конституционной ответствен­ности является не только Конституция, но и целая серия законов, состав­ляющих массив конституционного законодательства. Однако пока вряд ли можно четко назвать основания этой ответственности для привлечения того или иного субъекта к конституционной ответственности. На наш взгляд, Д.Т. Шон не совсем верно определил круг субъектов конституционной ответст­венности; вероятно, этот круг значительно шире. Кроме указанных видов юридической ответственности, некоторые авторы выделяют не только эколого-правовую ответственность, но и ее подвиды, например водно-правовую, земельно-правовую ответственность[124]. Полагаем, что в этом есть рациональ­ное зерно, хотя в настоящее время механизм государства приспособлен к об­наружению, разбирательству и разрешению дел о противоправных деяниях только к четырем общепринятым видам юридической ответственности, како­выми являются уголовная, административная, дисциплинарная и гражданско-правовая.

Постановка лее вопроса об эколого-правовой, конституционной и дру­гих видах юридической ответственности, а тем более о признании их в зако­нодательном порядке требует рассмотрения механизма их реализации. Все это, на наш взгляд, весьма актуально.

По основаниям возникновения юридическую ответственность можно разделить на объективную и субъективную. К объективной относится граж­данско-правовая ответственность, возникающая по факту причинения вреда.

Здесь факт причинения вреда – объективное основание ответственно­сти; норма закона, ее предусматривающая, – формальное основание.

Субъективной будет ответственность, возникающая только при нали­чии у субъекта правонарушения вины как обязательного признака правона­рушения. С этой позиции вину можно считать субъективным основанием от­ветственности.

По способам воздействия можно выделить юридическую ответствен­ность: компенсационную, направленную на возмещение вреда, и репрессив­ную, реализующуюся в применении наказания.

К компенсационной относится, в частности, обязанность возместить причиненный вред, предусмотренная нормами гражданского и администра­тивного права.

К репрессивным видам относится, например, административная, уго­ловная, дисциплинарная ответственность.

По сфере применения в литературе выделяются хозяйственно-правовая, государственно-правовая и другие виды ответственности. Особенности новых отношений позволяют выделить так называемую экономическую ответствен­ность. Она наступает за причинение вреда при правомерных действиях, когда нет оснований для возложения юридической ответственности. Такой вопрос возник, например, в ходе решения проблемы чеченских беженцев в Панкиси[125].

Все указанные виды ответственности имеют свои особенности. Так, ад­министративная ответственность имеет общие черты с другими видами юри­дической ответственности – материальной, дисциплинарной, уголовной, но она имеет и особенности, свойственные только этому виду ответственности. В частности, административную ответственность могут устанавливать орга­ны не только законодательной, но и судебной, и исполнительной власти. Ад­министративную ответственность налагают не только судебные, но и многие другие органы. За административные правонарушения предусмотрены адми­нистративные взыскания. Кроме того, за некоторые уголовные преступления предусмотрена не только уголовная ответственность, но и дисциплинарная. Законодательством установлен особый порядок привлечения к администра­тивной ответственности. Как мы уже отмечали, противоправное деяние -объективное основание юридической ответственности; формальным основа­нием выступает правовая норма, закрепляющая признаки данного правона­рушения, а вина служит субъективным основанием.

Однако выделение норм, видов и деяний в качестве оснований ответст­венности за ослабление контроля в известной мере условно, так как даже в совокупности их недостаточно для реального привлечения правонарушителя к ответственности. Отсюда единственным и достаточным юридическим осно­ванием ответственности является наличие в деянии нарушителя состава пра­вонарушения, предусмотренного нормами права.

Правильно отмечается, что изменения, произошедшие в нашей государ­ственности, в отношениях государства и личности (в частности, признание государственной властью приоритета права над государством и т. п.), позво­ляют расширить круг субъектов юридической ответственности[126], т. е. круг правонарушителей. Традиционно юридическая ответственность рассматрива­лась только как ответственность граждан, должностных лиц и организаций перед государством. Об ответственности же государства за правонарушения практически не упоминалось. Можно выделить ответственность государства перед гражданами, должностными лицами и организациями как особый вид юридической ответственности. Наиболее ярко особенность юридической от­ветственности государства проявляется в том, что в настоящее время любой гражданин России, считающий, что его права или свободы незаконно ущем­лены, может обратиться в Европейский суд, где перед ним ответ будет держать Российская Федерация как государство. Следовало бы также отметить, что, вероятно, в этот международный орган может обратиться за защитой своих прав не только гражданин России, но и любое предприятие, учрежде­ние и организация, механизм такого обращения еще не проработан. Полагаем, что в перспективе такое возможно.

В связи с этим приобретает остроту вопрос о том, может ли тот или иной гражданин обратиться в Европейский суд за защитой своих прав, если они нарушены по его мнению, тем или иным должностным лицом. До сих пор отечественная правовая система не сталкивалась с подобного рода дела­ми. Тем не менее, в недалеком будущем они, вероятно, будут иметь место, хотя сразу следует сказать, что возбуждения любого такого дела будет связа­но со значительными трудностями.

В современных условиях весьма интересной представляется проблема уголовной ответственности юридических лиц. И не случайно в проекте Уго­ловного кодекса, предложенном в 1995 г. Государственно-правовым управле­нием Президента РФ, была предусмотрена уголовная ответственность юри­дических лиц[127]. Однако данный проект не нашел поддержки в федеральных органах представительной власти.

Полагаем, что в Уголовный кодекс РФ можно внести изменения и вве­сти уголовную ответственность юридических лиц. Можно было бы выделить следующие признаки такой ответственности: противоправность, обществен­ная опасность, виновность юридического лица. Кроме того, деяние, которое совершено данным юридическим лицом, должно быть совершено им в лич­ных интересах, либо оно было допущено, санкционировано, одобрено или использовано органом или лицом, осуществляющим функции управления юридическим лицом.

Представляется, что введение уголовной ответственности юридических лиц за некоторые виды преступлений (например, экономического характера) будет способствовать повышению эффективности борьбы с такими преступ­лениями. Видами наказания для юридических лиц можно назвать штраф, за­прещение заниматься определенной деятельностью, приостановление той или иной деятельности или ликвидацию юридического лица. Можно предложить и другие виды наказаний. Но все это требует тщательной проработки. В этом нуждается, в частности, дисциплинарная ответственность, поскольку проис­ходит становление новой российской государственности, идет становление государственной службы Российской Федерации, в основе формирования которой лежит идея ранга[128].

Принимается множество нормативно-правовых актов, в которых преду­сматривается дисциплинарная ответственность государственных служащих. Так, согласно требованиям Федерального закона РФ «О системе государст­венной службы Российской Федерации» на государственных служащих могут налагаться такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, стро­гий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольне­ние, в том числе и за упущения в их контрольной деятельности.

В дальнейшем будут издаваться акты, предусматривающие дисципли­нарную ответственность не только госслужащих. Тем не менее особой проблемой является создание объемного дисциплинарного законодательства для государственных служащих и принятие дисциплинарного кодекса, который регулировал бы отношения в сфере дисциплинарных правонарушений, при­нуждения, ответственности и производства[129].

На наш взгляд, одной из важных проблем является установление юри­дической ответственности субъектов Российской Федерации за состояние контроля, поскольку они принимают такие законодательные акты, которые в ряде случаев противоречат федеральному законодательству.

Успешному осуществлению задач, связанных с разработкой концепции юридической ответственности будет способствовать реализация ее основных принципов: законность, справедливость, целесообразность, неотвратимость.

Принцип законности означает неуклонное исполнение требований за­конов и соответствующих им нормативных актов всеми гражданами, организациями и должностными лицами. Главное требование законности с точки зрения материального права заключается в том, чтобы ответственность имела место лишь за деяния, предусмотренные законом, и только в пределах закона, хотя в жизни бывают различные ситуации, и, в частности, вызванные коллизией двух законодательных актов. При этом при осуществлении ответственности не должна придаваться обратная сила закону, запре­щающему какое-либо деяние.

Содержание принципа законности в значительной степени зависит от состава субъектов. Из этого состава нельзя исключать некоторых участников, например граждан, т. е. граждане должны нести ответственность за правона­рушения по закону, в соответствии с принципом законности. Однако сущест­вует категория граждан, которые могут подпадать под юридическую ответст­венность (например, граждане, обладающие дипломатическим иммунитетом).

С принципом законности тесно связан принцип неотвратимости и бы­строты наступления юридической ответственности. Неотвратимость ответст­венности более всего зависит от четкости работы правоохранительных орга­нов, от подготовленности, компетентности и добросовестности работников, уполномоченных привлекать к тому или иному виду юридической ответст­венности. Немалый урон правопорядку способно причинить и бездействие должностных лиц, попустительствующих совершению административных и дисциплинарных проступков, допускающих создание и сохранение противоправных состояний, например, издание незаконных актов, заключение и ис­полнение противозаконных действий.

Принцип неотвратимости предполагает: ни одно правонарушение не должно остаться незамеченным; быстрое и оперативное применение кон­трольных мер юридической ответственности за совершение того или иного правонарушения; высокий профессионализм персонала правоохранительных органов; эффективность применяемых мер по отношению к правонарушите­лям.

С указанными принципами тесно связан принцип справедливости юри­дической ответственности. Он содержит следующие требования: нельзя за административные или дисциплинарные проступки устанавливать уголовные наказания; недопустимо вводить меры наказания и взыскания, унижающие человеческое достоинство; карательные меры юридической ответственности должна соответствовать тяжести совершенного правонарушения.

Следующий принцип юридической ответственности – принцип целесо­образности. Он связан как с правом, так и с моралью. Это означает, что лицо, совершившее правонарушение и признанное виновным, может быть полно­стью или частично освобождено от санкции по тем причинам, что правона­рушитель добровольно возместил нанесенный ущерб или устранил причи­ненный вред, раскаялся, в силу чего назначение ему административного в взыскания или иного наказания нецелесообразно. Еще одним из принципов юри­дической ответственности является принцип своевременности, который озна­чает невозможность привлечения правонарушителя к юридической ответст­венности за истечением срока давности.

Важным принципом юридической ответственности является также принцип состязательности процесса (будь то уголовный, административный или арбитражный) и права на защиту лица, привлеченного к юридической от­ветственности. В настоящее время этот принцип, на наш взгляд, наполняется новым содержанием. В частности, сейчас защиту по уголовным делам могут осуществлять не только адвокаты, т. е. члены коллегий адвокатов, но и лица, которые ранее осуществляли платные юридические услуги на основании ли­цензий. Такое положение сложилось не только при оказании защиты в ходе судебного процесса, но и на этапе предварительного следствия.

Однако основная причина несоответствия законодательства субъектов федерации законодательству федеральному, на наш взгляд, заключается в от­сутствии реальных правовых основ регионального развития, а также ответст­венности за осуществление региональной политики центра.

В мировой практике выделяются два основных подхода к моделирова­нию субсидиарной ответственности между органами государственной власти федерации и ее субъектов. Первая модель – формирование развитого меха­низма позитивной юридической ответственности, который реализуется через разнообразные финансово-экономические рычаги. Так, ответственность субъ­ектов федерации возникает как следствие выделения денежных субсидий под программы с определением условий реализации этих программ. Другая мо­дель – конституционно-правовая система негативной ответственности, когда на конституционном уровне определяются институты федерального вмеша­тельства, досрочного роспуска законодательного органа или снятия с долж­ности глав федеральной исполнительной власти, глав субъектов федерации за нарушение конституционных принципов федеративного устройства[130]. Пред­ставляется, что для России актуально разумное сочетание таких моделей.

Примером служит Федеральный закон «О внесении изменений и до­полнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[131], который установил санкции в отношении законодательного органа и высшего должностно­го лица субъекта Федерации за нарушение федерального законодательства и за непринятие мер по устранению установленного судами противоречия из­данных ими актов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации представитель­ных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по-новому определяет роль договоров и соглашений. Договоры заключаются только в исключительных случаях – ес­ли это обусловлено экономическими, географическими и иными особенно­стями субъектов Федерации, и в той мере, в которой указанные особенности обусловливают иное, чем установленное в федеральных законах, разграниче­ние полномочий. Договор с конкретным субъектом Федерации должен ут­верждаться федеральным законом и предусматривать конкретные права и обязанности сторон.

Форма соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче осуществления части своих полномочий должна использоваться в случае, ес­ли осуществление полномочий не может быть возложено в равной мере на исполнительные органы государственной власти всех субъектов Федерации федеральным законом.

Ответственность высших должностных лиц (например, руководителей высших исполнительных органов субъектов Федерации) наступает как за принятие незаконных нормативных актов, так и за незаконные действия. Необходимым условием для этого является наличие судебного решения, установившего та­кие факты.

Без единства дисциплины и ответственности не может быть эффективного, управления, особенно государственного, ибо оно возможно лишь при четкой организации управленческих отношений, строгом исполнении правил и про­цедур управленческого процесса, неукоснительном соблюдении принципов законности. Дисциплина в управлении и ответственность его работников на­ходятся в неразрывной взаимосвязи. Ответственность выступает как обяза­тельный элемент сознательного отношения работника (служащего) к своим обязанностям и как средство стимулирования определенных норм поведения. Обеспечение дисциплины выступает целью создания и совершенствования юридической ответственности в управлении, что в итоге служит единой задаче – повыше­нию эффективности управления.

Ответственность служащих может быть разной по содержанию и характеру (соци­альной, юридической, моральной и др.); ее объем и предмет зависят от места и роли субъекта в о