Губернские учреждения

До 1775 г важным органом управления была губернская канцелярия, составлялась из прежнего аппарата дьяков, состоявших при местных властях еще в московский период (Наказ земским дьякам 1720 г.)

-губернская канцелярия подразделялась на столы, работу которым распределял сам губернатор.

Начиная со второй половины 18 века губернская канцелярия - орган непосредственной власти губернатора, возглавлялась правителем канцелярии и разделялась на специальные отделения (столы) во главе со столоначальниками.

- канцелярия была необходима губернатору для письмоводству по огромному кругу дел в его компетенции:1. ревизия губернии; 2.ведение регулярной отчётности; 3. секретное делопроизводство; 4. надзор за сословным управлением, позднее - за земским самоуправлением; 5. выдача документов, удостоверяющих личность; 6. переписка по вопросам призыва на военную службу; 7. по делам печати.

Вывод: губернская канцелярия составляла важный орган местного управления.

 

В 1775 г на местном уровне вводится целый ряд новых учреждений, кроме того, этот акт устанавливает дуализм в институтах местного управления: 1. органы правительственные, перенесенные на местный администрат. уровень; 2. сословные, в лице своих учреждений, участвовавшие в местном управлении.

Из правительственных органах управление на уровне губернии прежде всего заслуживает внимание губернскоеправление - подобие правительства регионального уровня.

Первоначальная функция - общий надзор и оказание помощи в губернском исполнительном производстве. В начале в него входили: губернатор (ген. - губ.), два губернских советника (ассессора), вице-губернатор, губернский прокурор, губернский стряпчий казённых дел, губернский стряпчий уголовных дел.

В конце 19 века губернское правление состояло из: губернатора, вице-губ., советников, губ. врачебного инспектора, губ. инженера, губ. архитектора, губ. землемера, ассессора.

Компетенция губернского правления: 1. обнародование законов и указов; 2. надзор за повсеместным исполнением законов; 3. дела по охране общей безопасности; 4. дела по охране народного здравия; 5. строительные и дорожные дела; 6. общие административные дела; 7. дела по судебной части.

Следующим органом местного управления, предусмотренного Уч. губ. 1775 г была казённая палата. В начале возглавлялась вице-губер. Главный предмет ведомства - сбор госуд. налогов и податей, но: сама палата эти налоги не собирала, их собирали казначейства, палата же имела надзор за сбором налогов. Надзирала каз. палата и за оборотом казённой бумаги. По сборам отдельных видов налогов палате подчинялись особые присутствия: податное (как губернское, так и уездное) и по квартирному налогу. Важно указать, что мин. фин. имело в губерниях так же уполномоченный орган по сбору акцизов.

Управление государственных имуществ (учреждено в 1838 г на местном уровне в связи с учреждением в 1837 г Министерства государственных имуществ, которое заведовало управление казёнными крестьянами и надзором за казённой недвижимостью на местах). В ведении Управления - заведование казёнными землями, лесами, горнозаводскими разработками и др.

Общее совершенствование гос. аппарата империи в 19 веке привело к сосредоточению общих контрольных функций и лице центрального ведомства - Гос. контроля. На местах - контрольные палаты.

Однако, местное управление не исчерпывалось только губернскими учреждениями. В губерниях учреждались особые админ. единицы - уезды, своё уездное управление под контролем губ. властей.

Сословный элемент местного управления

Сословный строй в России во многом являлся фикцией.

Петр хотел на местном уровне учредить противовес гос. чиновникам в лице выборных от местных сословий служащих по судебной и финансовой части (ландрихтеры, избирался из дворянства области, не был напрямую подчинен местной администрации; 1719 - ландрихтеры заменены на надворные суды; 1722 - губернатор возглавляет надворный суд; 1727 - его и вовсе упраздняют).

Екатерина Великая: учреждения, созданные реформами 1775 и особенно 1785 гг., формально допуская сословность в виде самостоятельного института управления, на самом деле шли по пути включения этих органов сословного управления в государственную машину.

Вывод: сословность как принцип, противопоставляющий себя общегосударственному регулированию, в России так никогда полностью и не был реализован.

 

27. Земства: местное самоуправление в Российской империи, его эволюция

Земская реформа 1864 года преследовала своей целью "дать местному самоуправлению возможно больше доверия, возможно больше самостоятельности и возможно больше единства". Цель - освободить народную инициативу от правительственной опеки; изменить практику управления страной, когда на поверку выходило, что правил не царь, а безымянный чиновник.

Великие реформы - не ряд разрозненных преобразований, а системные мероприятия по изменению порядка управления (например органы местного самоуправления имели привязку к системе низовых судебных инстанций (мировые и участковые судьи избирались на уездных земских собраниях). Еще одна цель великих реформ и, в частности, земской - разрешить потребность в новом финансовом управлении громадной массой освобожденных от крепостной зависимости крестьян.

Важно помнить, что земства были введены не повсеместно (Сибирь и национальные окраины не были затронуты этой реформой, так как введение земств, например, в среднеазиатских владениях Империи способно было только спровоцировать волнения среди местного населения; Сибирь не годилась для земства потому, что там было относительно редкое русское население, огромные пространства и необжитые территории извратили бы идею местного самоуправления. (Однако в 1905 году, после постройки Транссибирской магистрали, когда русское население увеличилось и стало преобладающим в Сибири, здесь все же были введены земства, впрочем, с некоторыми особенностями).

Общие результаты работы земств следует признать весьма удовлетворительными.

НО: Царствование императора Александра III по праву считается эпохой контрреформ - возврат, в частности местного самоуправления, к старым, изжившим себя принципам сословности, искусственной попытки возвратить дворянству (неоправдавшему себя и свою роль как правящего слоя) его "былое величие". Однако полностью вернуться к старому положению было невозможно, физически дворянство не было той опорой, которая могла помочь. Поэтому правительство пошло по пути включения органов местного самоуправления в систему общегосударственных органов власти. Усилены были избирательные права дворянства, кроме того, из них стал формироваться отдельный корпус земских начальников, замещавших собой мировые судебные учреждения. В целом, редакционные изменения 1890 г. - существенный шаг назад, во многом предрешивший внутригосударственный кризис 1905-06 гг.

Губернские и уездные земские учреждения

Земства представляли собой двухуровневые органы местного самоуправления "для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда".

- Земства - органы управления с независимой от государства учредительной властью. (В 1890 году - коренное изменение - земства утрачивали независимость от государства, их собственная учредительная власть упразднялась, и само они вводились в состав прочих государственных органов, земства стали возникать в силу учредительного акта государственного органа).

- Взаимоотношение з. с государством изначально строились по довольно либеральной схеме. Государство, прежде всего в лице губернатора, обладало лишь надзорной властью над з. Например, "начальник губернии имеет право приостановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам". (После 1890 г. порядок осуществления надзора был еще более ужесточен - к примеру, губернатор получил право приостанавливать исполнение любого решения земства).

- Полномочия земств были определены Гл.3 Положения и относятся к вопросам, традиционно находившимися в компетенции органов местного самоуправления, например: 1)взимание местных налогов, пошлин и сборов; 2)благоустройство территории ("благоустройство" - широкий круг вопросов от санитарных мероприятий до устройства путей сообщения); 3)попечение о мерах местного просвещения, торговли и промышленности. Критерий, служивший для разграничения вопросов компетенции местного и государственного управления - критерий привязки того или иного вопроса к строго очерченному кругу территории, за пределами которого этот вопрос уже утрачивает остроту.

- Земские учреждения получили право издания нормативных актов по предметам своего ведения. (После 1890 г. право издания общеобязательных нормативных распоряжений оставлялось только за губернским собранием).

Структура земских учреждений (даже после 1890 г. мало изменилась):

В систему земских учреждений входили:

- Земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний;

- Земские собрания;

- Земские управы.

Низовое звено: 1) уездные земские собрания - формировались посредством цензовых выборов; - главная учредительная власть в уезде; - председателем уездного земского собрания был уездный предводитель дворянства

2) уездные земские управы - ее члены избирались сроком на 3 года, их избирало уездное земское собрание; - председателя уездной земской управы утверждал губернатор.

Верхнее звено: 1) губернское земское собрание - формировалось за счет гласных, делегированных от уездных земских собраний по специальным квотам от каждого собрания: -председатель - государь волен был назначать, если не назначал, тогда председателем был губернский предводитель дворянства; 2) губернская земская управа - избиралась губернским земским собранием; - распорядительный орган; - председатель губернской земской управы утверждался уже министром внутренних дел.

- Уездные и губернские собрания избирались сроком на три года, но заседать они могли только 10 дней в году (уездные) или 20 (губернские).

Порядок избрания гласных

Не могут участвовать в избирательных съездах: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору, и г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России (ст.17).

Главный критерий, влиявший на назначение или отсутствие у человека права голоса - имущественный ценз. Первоначально выборы в уездные земские собрания производились по трем куриям: уездных землевладельцев, городских обывателей и сельских обывателей (система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, посылали своих выборщиков на собрание, которое избирало земских гласных). (После 1890 г. - увеличен имущественный ценз, увеличен сословности при выборах гласных, выборы (у всех курий) становились косвенными, еще больше ограничивалось представительство крестьян).

Городское самоуправление

Реформы Ек. Велик. в области городского сословного самоуправления не увенчались должным успехом. Городские учреждения, созданные согласно ЖГГ (1785 г.), оказались недееспособными.

Александр II - реформа городская реформа (1870 г.); реформа была проведена на основах цензовой демократии, предполагая участие в управлении городскими делами тех, кто в состоянии в общем-то оплатить расходы по этому управлению. Новое городское управление увязывалось с земскими учреждениями и вводилось прежде всего там, где они существовали, но и сверх того, это управление распространялось на Бессарабию и Сибирь.

Городское положение 1870 года

Изначально правительство придерживалось довольно либерального образа взаимоотношения с органами городского самоуправления. Однако надзорная власть губернатора презюмировалась как необходимое условие самого существования таких органов. В вопросах реализации собственной компетенции органы городского самоуправления обязаны были обращаться к посредничеству губернского по городским делам присутствия. (Положение резко изменилось в 1892 году - контрреформы).

Полномочия городских учреждений - дела по разрешению местных вопросов, благоустройство города. Важно подчеркнуть, что полномочия города в решении этих вопросов были вполне самостоятельными и не возникали вследствие уполномочивания со стороны публичной власти.

Для организационного обеспечения возложенных на городские власти обязанностей, им в совокупности даровался статус юридического лица.

Что касается финансовых полномочий, то города, как и земства, получили право на взимание отдельных видов налогов и сборов.

Обладали самостоятельной правоустанавливающей компетенцией (как и земства).

Структура органов городского общественного управления:

1)городское избирательное собрание - формировалось из лиц, имеющих право голоса, из числа которых избирались гласные в состав городской Думы;

2)городская Дума - избиралась сроком на 4 года, состав Думы- от 30 до 72 гласных (в 1892 году состав изменен - от 20 до 160(для обеих столиц)).

Сама Дума "представляет собою все городское общество" (так сказано в Положении 1870 г.), обладала широкими учредительными правами в области создания тех органов, которые необходимы для осуществления дел по городскому самоуправлению. В первую очередь это касалось права городской Думы избирать городскую управу. Для предварительного рассмотрения вопросов Дума могла учреждать подготовительные комиссии, а для исполнения собственных решений и особые исполнительные комиссии, правда при этом и.к. напрямую подчинялась городской управе. В небольших городах Дума могла не создавать никакой управы, а уполномочивать распорядительной властью одного только городского голову.

Вообще порядок взаимодействия управы и Думы позволяет сделать вывод о том, что на их основе, при умеренных взглядах как властей, так и нашей "интеллигенции", вполне мог появиться институт парламентаризма (это верно и в отношении земств).

3)городская управа - распорядительный орган, председатель управы - городской голова.

 

Формирование органов городского общественного управления производилось посредством тайных, прямых, но цензовых выборов. Право голоса давалось русским подданным, 25-ти лет от роду; но главное условие - наличие имущественного ценза - обложенная городским сбором недвижимость либо дело, с которого также уплачивается указанный сбор в пользу города. Соответственно выделялось три курии (1-богатеи, 2-поскромнее (каждая из этих курий в совокупности платила не менее 1/3 всей суммы городских сборов, 3 - самая многочисленная - на входящих в эту курию распространялась оставшаяся треть всех городских сборов). (После 1892 г. ценз подняли еще выше).

Упрощенное городское общественное управление

В городах, в которые по тем или иным причинам не вводилось действие Городского положения ред.1892 года учреждалось упрощенное управление, главными органами которого были собрание городских уполномоченных и городской староста (в нерусских губерниях, чаще всего в азиатских - аксакал города). Городских уполномоченных общим числом от 12 до 15 членов избирал сроком на 4 года сход городских домовладельцев. Выборами управляло доверенное лицо губернатора. Собрание уполномоченных из своего состава выбирало старосту (аксакала) и, в случае получения разрешения от губернатора, это же собрание выбирало двух помощников городского старосты.

Компетенция органов такого упрощенного управления в целом соответствовала компетенции органов городского общественного управления, установленного для них Городским положением 1892 г.