Практичне заняття №2, 3

ТЕМА: «Муніципальна влада в Україні: сутність, Поняття компетенції органів місцевого самоврядування та Загальні Й виключні права й обов’язки»

План:

1. Сутність муніципальної влади в Україні. Формування місцевого самоврядування виявилося одним із найбільш складних та суперечливих завдань становлення сучасної державності України. На шляху демократичних процесів постав цілий комплекс політичних, економічних, соціальних, психологічних та інших перепон. Адже реальна, дієздатна муніципальна влада передбачає не лише конституційно-правове визнання прав територіальних громад, декларування самостійності місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, не тільки закріплення правових, соціальних та інших гарантій цієї самостійності, встановлення функцій та компетенції місцевого самоврядування, а й розвиток економічного і фінансового потенціалу всієї держави в цілому. Лише просування у вирішенні цих проблем дозволить говорити про утвердження демократичної системи організації публічної влади на місцях, без якої стає неможливою побудова громадянського суспільства та правової держави в Україні.

Аналіз вітчизняної конституційної моделі місцевого самоврядування вказує, що держава сприймає місцеве самоврядування в кількох іпостасях. В одній якості місцеве самоврядування виступає інститутом громадянського суспільства, є ефективною формою самоорганізації людей, руху в напрямі людської солідарності. В цьому сенсі й слід розуміти термін „визнається” (ст. 7 Конституції України), а саме: чіткі наміри визначити для України демократичний шлях розвитку; принциповий вибір політичної системи, в основі якої знаходяться загальнолюдські цінності (а місцеве самоврядування – одна з них); зобов’язання держави у відношенні до громадян забезпечити відповідний комплекс громадянських правомочностей, забезпечити їх публічно-правову охорону і захист.

Отже, муніципальна влада – це легітимне, визнане та гарантоване державою публічно-самоврядне волевиявлення територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування щодо здійснення їх функцій і повноважень, спрямованих на реалізацію прав і свобод людини і громадянина та вирішення питань місцевого значення шляхом прийняття і реалізації правових актів в порядку, передбаченому Конституцією і законами України, а також нормативними актами місцевого самоврядування.

Сутність муніципальної влади криється у активності жителів – членів територіальних громад, які здійснюють управління політичними, економічними та соціально-культурними процесами на певній території та вирішують самостійно та під свою відповідальність питання місцевого значення. Для досягнення цієї мети необхідно вирішити складні організаційні, економічні, правові завдання, у чому зацікавлені насамперед самі територіальні громади.

2. Поняття компетенції органів місцевого самоврядування.

Повноваження місце­вого самоврядування є предметним відображенням функцій.

Термін «повноваження» звичайно визначається як офіційно надане кому-небудь право певної діяльності, ведення справ.

Юридична наука використовує цей термін для характеристи­ки прав і обов’язків певних органів, посадових осіб. Він в рівній мірі охоплює і права, і обов’язки.

Повноваження місцевого самоврядування — це закріплені нор­мами муніципального права за населенням (територіальними гро­мадами), виборними та іншими органами місцевого самоврядуван­ня, посадовими особами права і обов’язки, необхідні для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування на своїй території.

В Законі про місцеве самоврядування поряд з терміном «пов­новаження» використовується й іншій термін — «компетенція» (зокрема, статті 15, 26). На жаль, в Законі не визначаються від­мінні риси цих двох категорій.

Між тим, компетенція органу місцевого самоврядування є складною правовою категорією, структура якої складається не лише з прав і обов’язків, а й предметів відання, які є першим еле­ментом компетенції.

Під предметом відання місцевого самоврядування розуміють­ся сфери місцевого життя, в межах яких діє передбачений зако­ном, а, отже, і юридична компетентний в них орган.

Кожний орган місцевого самоврядування повинен мати своє власне поле діяльності. Тому правове регулювання компетенції цього органу представляє перш за все, визначення тієї сфери міс­цевого життя, в якій діє цей орган самоврядування.

Отже, предмет відання, як структурний елемент загального поняття «компетенція», є способом юридичного зазначення тих сфер місцевого життя, які визначаються в якості предмету влас­них дій органу місцевого самоврядування.

Повноваження, які здійснюють органи місцевого самовряду­вання, в законодавстві поділяються на повноваження загального характеру і повноваження конкретного характеру.

Вже зазначалося, що особливу роль в організації місцевого самоврядування відіграє його самостійність. З правової точки зо­ру ця категорія виявляється в тому, що відповідно до основних функцій представницьких органів органи місцевого самовряду­вання повинні мати власні повноваження.

Ці повноваження, згідно з п. 4 ст. 4 Європейської Хартії про місцеве самоврядування, мають бути повними і винятковими. Вони можуть заперечуватися або обмежуватися іншим органом влади, центральним або регіональним, тільки в межах, встановле­них законом.

Відповідні засади повноважень закладені в ст. 19 Конституції України, згідно з якою органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах пов­новажень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також у ст. 71 Закону про місцеве самоврядування України, згідно з якою територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

Однак з метою ефективного розподілу праці щодо реалізації повноважень самоврядування Конституція України застосовує принцип «безпосередньо» і «через».

Згідно з цим принципом ч. З ст. 140 Конституції і п. 2 ст. 2 Закону про місцеве самоврядування передбачають три рівня асо­ціацій, органів і посадових осіб, які здійснюють місцеве самовря­дування, а саме: територіальні громади базового рівня, які здійс­нюють надані їм повноваження безпосередньо; ради базового рів­ня та їх виконавчі органи, через які реалізуються повноваження самоврядування, і районні обласні ради (регіональний рівень са­моврядування), які представляють інтереси територіальних гро­мад сіл, селищ, міст.

Проте територіальна громада через зазначені причини безпо­середньо не в змозі виконувати всі без винятку функції і повно­важення місцевого самоврядування. Тому, зважаючи на роль і місце, яке займають в системі органів місцевого самоврядування ради, головним носієм функцій і повноважень територіальної громади є представницькі органи, які найбільшою мірою уособ­люють їх інтереси.

Орієнтовний перелік повноважень територіальної, громади та утворюваних нею органів в цілому передбачає п. 1 ст. 143 Кон­ституції України.

В частині другій цієї статті міститься перелік повноважень, які належать лише представницьким органам регіонального рів­ня — обласним та районним радам.

У ч. З ст. 143 статті Основного Закону визначаються у за­гальному вигляді повноваження органів державної виконавчої влади, які делегуються органам місцевого самоврядування. Цим у певній мірі порушується принцип самостійності місцевого са­моврядування, оскільки, відповідно до ч. 4 згаданої статті, органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повнова­жень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним орга­нам виконавчої влади.

Подальший розподіл загальновизначених у Конституції пов­новажень територіальної громади та її органів, в тому числі і представницьких, здійснюється Законом про місцеве самовряду­вання в Україні, який на підставі Основного Закону поділяє ці права й обов’язки між суб’єктами їх здійснення: базового рівня — радами (ст. 25 Закону), їх виконавчими органами (статті 27—41), сільським, селищним, міським головою (ст. 42) та регіонального рівня — районними і обласними радами (ст. 43 Закону).

Окрему групу становлять повноваження районних і облас­них рад, делеговані відповідним місцевим державним адміністра­ціям (ст. 44).

3. Загальні та виключні права й обов’язки.

Щодо повноважень представницьких органів місцевого само­врядування, то відповідно до статей 25 і 26 Закону виділяють два види повноважень представницьких органів місцевого самовря­дування: загальні та виключні права й обов’язки.

На підставі ст. 25 цього Закону сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Консти­туцією України та іншими законами до їх відання.

Поряд з загальними, у ст. 26 Закону закріплюються і ви­ключні повноваження цих органів, питання яких вирішуються цими радами лише на їх пленарних засіданнях.

Щодо районних і обласних рад, то Закон закріплює лише пе­релік питань, які вирішуються цими радами виключно на сесіях.

Виключні повноваження рад місцевого самоврядування до­сить сталі — їх не можна змінити довільно.

Загальні повноваження більш рухомі, але обмежені повнова­женнями, які вирішуються лише на пленарних засіданнях рад.

Так, голови згаданих органів, крім здійснення наданих їм За­коном повноважень можуть здійснювати інші повноваження міс­цевого самоврядування, визначені Законом про місцеве самовря­дування та іншими законами, якщо вони не віднесені до виклю­чних повноважень ради або не віднесені останньою до відома її виконавчих органів.

Стаття 26 Закону про місцеве самоврядування в Україні за­кріплює питання, які вирішуються радами базового рівня ви­ключно на пленарних засіданнях, що є основною організаційно-правовою формою діяльності рад.

Розгляд цих питань саме на пленарних засіданнях передбачає:

— що в залежності від важливості ці питання виділені зако­нодавцем як такі, що можуть вирішуватися лише провідним, го­ловним представницьким органом в системі органів місцевого са­моврядування;

— що ці питання розглядають колегіальне обраними пред­ставниками територіальної громади — депутатами;

— що розгляд саме цих питань здійснюється радою на підс­таві принципу розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування у порядку і межах, визначених законом про міс­цеві самоврядування та іншими законами;

— що ніякі інші органи та посадові особи місцевого самовря­дування не мають права приймати рішення з питань, віднесених до виключних повноважень рад базового рівня;

— у свою чергу ці ради не мають права передавати вирішення цих питань іншим органам і посадовим особам самоврядування.

Виключні повноваження базового рівня в залежності від предмету відання, за своїм змістом можна поділити на такі групи:

1) повноваження, пов’язані з реалізацією населенням форм во­левиявлення та визначення статусу органів самоорганізації насе­лення та добровільних об’єднань органів самоврядування:

прийняття рішення про проведення місцевого референдуму; прийняття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення референдумів та виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільського, селищного, міського го­лови; прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцево­го самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення; прий­няття рішень про об’єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об’єднань органі місцевого самовряду­вання та про вихід з них;

2) повноваження, які випливають з контрольної функції ради: заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради; прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові; заслуховуван­ня звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує; заслухо­вування повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ни­ми доручень ради; розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по запитах; прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради в порядку, встановленому законом; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рі­шенням відповідної ради, прийнятими у межах її повноважень; прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом;

3) повноваження, пов’язані з організацією роботи ради та утворюваних нею органів:

визначення відповідно до закону кількісного складу ради; за­твердження регламенту ради; утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання го­лів комісій; утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради; затвердження за пропози­цією сільського, селищного, міського голови структури виконав­чих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її вико­навчих органів, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих орга­нів ради; затвердження плану роботи ради та заслуховування зві­ту про його виконання; заснування засобів масової інформації від­повідної ради, призначення і звільнення їх керівників; вирішення відповідно до закону питання про мову (мови), якою користується у своїй роботі рада, її виконавчий орган та яка використовується в офіційних оголошеннях; прийняття рішення про дострокове при­пинення повноважень органів територіальної самоорганізації насе­лення у випадках, передбачених законом; затвердження договорів, укладених сільським, селищним, міським головою від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції;

4) повноваження в галузі планування та в бюджетно-фінансовій сфері:

затвердження програм соціально-економічного та культурно­го розвитку відповідних адміністративно-територіальних оди­ниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядуван­ня; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; встанов­лення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, затвердження положень про ці кошти; затвердження звітів про використання зазначених коштів; прий­няття рішень щодо випуску місцевих позик; прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законо­давства пільг по місцевих податках і зборах; встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету;

5) повноваження в галузі управління комунальною власністю: прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону ко­мунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об’єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку прива­тизованого майна, про включення до об’єктів комунальної влас­ності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади; прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управ­ління майном, яке належить до комунальної власності відповід­ної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення; створення у разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб’єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утри­мання) комунальних підприємств, установ та організацій, визна­чення повноважень цих органів (служб); вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами кому­нальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземни­ми інвестиціями;

6) повноваження в галузі охорони природи, використання зем­лі, інших природних ресурсів:

вирішення відповідно до закону питань регулювання земель­них відносин; затвердження відповідно до закону ставок земель­ного податку, розмірів плати за користування природними ре­сурсами, що є у власності відповідних територіальних громад; вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значен­ня, а також про скасування такого дозволу; прийняття рішень про організацію територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об’єктів, що мають еколо­гічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам’ятками природи, історії або культури, які охороняються законом; надан­ня відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об’єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповід­ну територію;

7) повноваження у сфері благоустрою та забудови населених пунктів:

затвердження в установленому порядку місцевих містобудів­них програм, генеральних планів забудови відповідних населе­них пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення від­повідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, тор­гівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за пору­шення яких передбачено адміністративну відповідальність; прий­няття у межах, визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушений яких передбачено адміністративну відповідальність; прийняття рішень, пов’язаних із створенням спеціальних вільних та інших зон, зміна­ми в статусі цих зон, внесення до відповідних органів пропозицій з цих питань; надання згоди на створення таких зон за ініціативою Президента України або Кабінету Міністрів України;

8) повноваження у сфері соціального захисту населення, за­безпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і за­конних інтересів людини і громадянина:

створення відповідно до закону міліції, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету; затвердження і звільнення керівників та дільничних інспекторів цієї міліції; зас­луховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відпо­відній території, порушення перед відповідними органами вищо­го рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разу визнання їх діяльності незадовільною; прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і поряд­ку, визначених цим та іншими законами.

Виключно на пленарних засіданнях міських рад (міст з ра­йонним поділом) вирішуються також такі питання:

визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи в ін­тересах територіальних громад районів у містах;

встановлення нормативів централізації коштів від земельного податку на спеціальних бюджетних рахунках районів міста.

В багатьох випадках групи виключних повноважень рад ба­зового рівня за своїм змістом збігаються але є певні відмінності.

Так, районні й обласні ради виключно на своїх пленарних за­сіданнях вирішують такі питання:

розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місце­вими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст ра­йонного значення; вирішення за дорученням відповідних рад пи­тань про продаж, передачу в оренду або під заставу об’єктів ко­мунальної власності, які забезпечують спільні потреби терито­ріальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад, а також придбання таких об’єктів в установленому законом порядку; вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об’єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в уп­равлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників; вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасуван­ня такого дозволу; прийняття за пропозицією відповідних рад ба­зового рівня рішень, пов’язаних зі створенням спеціальних віль­них та інших зон, зміною у статусі цих зон, внесення до відповід­них органів пропозицій з тих питань; прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повно­важень районних, обласних рад; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої адміністрації (пп. 18—20, 25—27, 29 ст. 43 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Ще однією особливістю виключних повноважень районних і обласних рад є те, що ст. 44 Закону про місцеве самоврядування їм надано право делегування повноважень згаданих рад місцевим державним адміністраціям.

Свою специфіку щодо реалізації наданих повноважень має рада міста Києва. Згідно із Законом України «Про столицю Ук­раїни — місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. повноваження місцевої ради визначаються на підставі з’ясування столичних функцій міста Києва.

Згідно зі ст. 4 Закону органи місцевого самоврядування і ви­конавчої влади у місті Києві забезпечують в межах своїх повно­важень, визначених законами України, здійснення таких функцій:

створення належних умов для діяльності у місті Президента України, Верховної Ради України, Кабінету міністрів України, центральних органів державної влади, офіційних представництв іноземних держав і міжнародних організацій, установ. науки, освіти, охорони здоров’я, культури і спорту; взаємодія з Президентом України, Верховною Радою України га Кабінет Міністрів України при розробленні та здійсненні ними заходів, програм та проектів, що зачіпають інтереси столиці; здійсненні заходів щодо збереження та відновлення пам’яток історії культури, релігії, архітектури та містобудування, заповідних та природних зон і ландшафтів, що мають національне значення, виконання інших функцій міста Києва, передбачених у законодавстві України, специфічних для функціонування Києва як столиці держави, в межах законодавства України.