Публічна влада та її різновиди

Публічна влада - особливе явище, стан і ставлення. Як явище вона докорінно відрізняється від різних форм впливу, наприклад, від «влади» видатного розуму чи ораторського таланту. Ціннісні якості явища, природні дані (гострий розум, талант, чарівна краса) не визначають владним, примусовим шляхом бажану поведінку об'єкта, а є лише частиною спонукальних мотивів поведінки. Такі мотиви мають стихійний, часто не осмислений характер, вони не включають момент усвідомлення їх як влади і тим більше суспільної влади, не сприймаються об'єктом як вольове примус. Навпаки, в публічному територіальному колективі влада - це відносини панування (повинності) - підпорядкування (слухняності), які усвідомлюються і суб'єктом, і об'єктом. Це «привласнення чужої волі» (К. Маркс). У науку з тими чи іншими уточненнями увійшла теза німецького політолога М. Вебера: влада - це можливість проводити власну волю навіть всупереч опору. Чарівна краса, команди дресирувальника щодо циркового звіра або захоплення слухачів оратора не володіють якостями усвідомленого вольового примусу.

Разом з тим елементи вольового примусу можуть мати місце і в інших колективах, які не мають публічного характеру. Свою волю проводить батько в родині, застосовуючи в певних випадках примус, використовує свою владу, приймаючи рішення про виплати (у межах повноважень), рада директорів акціонерного товариства, Священний синод православної церкви, позбавляючи сану священиків, які балотувалися в Державну Думу (палату парламенту Росії) всупереч його забороні. Однак така воля (і влада) складається на базі не соціальних, суспільних інтересів (як в публічному колективі), а на основі інших зв'язків (родинних, господарських, духовних і т.д.).

Публічна влада покликана діяти перш за все в інтересах колективу, еманацією (втіленням, твором) якого вона є. На ділі це не завжди буває так: її часто присвоюють і використовують у своїх інтересах сили, які домінують в даному колективі економічно, політично, ідеологічно. У певних ситуаціях вона може перетворитися в особисту владу керівника, а носії публічних повноважень колективу можуть займати позиції, прямо протилежні інтересам колективу. Але і в тому випадку, коли публічна влада діє в цілому в інтересах колективу, в органів публічної влади, її кадрового складу, службовців, керівників громадських об'єднань є також власні інтереси. В кінцевому підсумку це протиріччя вирішується шляхом приведення публічної влади відповідно до волі колективу (при цьому використовуються найрізноманітніші способи аж до революцій).

Як стан публічна влада теж відрізняється від приватної корпоративної влади, яка застосовується в не публічних колективах. Загальні соціальні інтереси і цілі породжують «спільні справи» соціального характеру, спільні громадські (а не приватного роду) заходи. Для їх реалізації, для вираження інтересів колективу зовні необхідно якесь керівництво. Воно з'являється природно, в силу виникнення поділу праці: всі не можуть займатися всім. Праця з управління колективом відокремлюється від іншої праці. Органи і посадові особи, створювані публічним колективом, покликані виражати, здійснювати і захищати його загальні, не приватні, а суспільні інтереси, на базі яких і складається публічний колектив. Для захисту цих інтересів стан публічної влади завжди передбачає можливість примусу, що має в своїй основі громадський характер: в кінцевому рахунку воно виникає з влади колективу. Однак поряд із загальними (суспільними) інтересами члени публічного колективу мають власні особисті і групові (групи всередині колективу) інтереси. В результаті поряд з певною єдністю колективу в ньому з'являються відмінності і, отже, протиріччя. Останні можуть мати іноді й форму протилежностей (в державно організованому суспільстві країни). Ці протиріччя потрібно регулювати, погоджувати, нівелювати ті відмінності, які не є іманентно властивими даному колективу, пом'якшувати і усувати (якщо це можливо) протилежності, інакше колектив розпадеться. Якщо не ввести боротьбу протилежностей в суспільстві будь-якої країни в певні рамки, це може призвести до анархії і взаємного винищування. Дана обставина, поряд із зазначеними «загальними справами», також веде до необхідності створення в публічному колективі особливих органів публічної влади. Ці органи, відокремлюючись від колективу, мають право здійснювати від його імені публічне примус по відношенню до членів колективу і його угрупованням (якщо вони є). Його може здійснювати як сам колектив, так і, що буває частіше, створені ним органи. Публічне примус, таким чином, покликане в будь-якому випадку служити інтересам колективу, його збереження, зміцнення. Однак у членів колективу (в тому числі у керівництва) є особисті та групові інтереси, що не завжди повністю збігаються (а частіше в чомусь не збігаються) з інтересами колективу. Тому хоча публічне примус по ідеї служить для захисту спільних інтересів колективу (в тому числі коли застосовується для ліквідації суперечностей і придушення їх екстремістських носіїв, щоб зберегти колектив), ці органи нерідко застосовують примус і в цілях власних, навіть своєкорисливих інтересів (наприклад, для того, щоб зміцнитися у владі). Звичайно, потрібно мати на увазі, що державний примус (аж до смертної кари) - зовсім не те, що примус у громадській організації (крайня міра - виключення з даної організації).

Як відношення публічна влада характеризується не родинними зв'язками (сім'я, плем'я), не підпорядкуванням голові злочинної організації її членів, не залежностями виробничого характеру (підприємство, бригада, артіль старателів), а громадськими, соціальними відносинами, що виникають на базі громадських інтересів, пов'язаними із здійсненням публічної влади. Вольові відносини мають не частковий характер (дивіденди в акціонерному товаристві, загальні релігійні обряди в релігійної організації), а загальний, що відноситься до публічного колективу в цілому, його інтересам, його ролі в суспільстві. Ці суспільні інтереси реалізуються у співпраці та боротьби різних соціальних сил в публічному територіальному колективі. У той же час існування поряд із загальними приватних і групових інтересів породжує відмінності, а отже, протиріччя, які не повинні розвиватися до стадії протилежностей. Все це ускладнює відносини в публічному колективі. Відносини в ньому - це союз і змагання (боротьба) одночасно.

Володіючи деякими найбільш загальними ознаками, публічна влада в різних публічних колективах неоднакова. Можна, мабуть, виділити чотири основні її різновиди, всередині яких можуть бути свої градації. По-перше, це міжнародна публічна влада міжнародного співтовариства, міждержавна владу. Вона має особливий характер, оскільки в міжнародних відносинах беруть участь суверенні держави. Проте Рада Безпеки ООН при певних умовах (наприклад, у разі агресії, в боротьбі проти міжнародного тероризму) може застосовувати щодо суверенних держав обов'язкові рішення. Така практика відома (наприклад, в 2002-2003 рр.. Щодо Іраку). Свій різновид міжнародної публічної влади існує в регіональних міжнародних об'єднаннях (наприклад, в Європейському союзі). Її межі визначаються договорами. По-друге, це публічна влада держави, державна влада (у федераціях - державна влада федерації і кожного з її суб'єктів) 1. Держава, її владу і органи виступають як представники всього державного організованого суспільства (в суб'єктах федерації - товариства суб'єкта федерації). По-третє, це політична недержавна влада територіальної автономії (у багатьох країнах автономні утворення приймають місцеві закони в межах своїх повноважень). По-четверте, це політична недержавна влада муніципального освіти. Це влада зазвичай порівняно невеликого територіального колективу, якою підвідомчі питання місцевого значення. Вона має обмежений характер, її повноваження визначаються державою. По-п'яте, елементи публічної влади мають деякі громадські об'єднання. Така влада діє в межах об'єднання і регулює відносини в ній на підставі статуту, а основні відносини об'єднання зовні регулюються законом (державою).

У конкретних публічних колективах, що відносяться до однієї і тієї ж різновиди, публічна влада неоднакова. Повноваження Ради Безпеки ООН відрізняються від повноважень органів Організації африканських держав, державна влада у Великобританії не та, що в Анголі, в суб'єкт Російської Федерації - Іванівській області інша, ніж в штаті Айдахо в США, в муніципальній освіті - французької громаді (комуні) місцеве самоврядування відрізняється від самоврядування в англійській громаді (парафії), корпоративна влада в партії авторитарного типу інша, ніж в демократичній партії, і т.д.

4. Публічне управління (адміністрування)

Влада як явище властива будь-якому колективу, але за своєю природою вона статична. Для того щоб стати активним відношенням, спрямованим на певний об'єкт, вона повинна бути застосована. Застосування публічної влади досягається найчастіше шляхом публічного управління, тобто в результаті процесу реалізації влади. Управління всередині колективу виникає тоді, коли функція управління реалізується самим колективом (наприклад, сільським сходом в громадському муніципальному освіті, або шляхом референдуму, що, по суті, є справжнє самоврядування), або, що буває набагато частіше, коли функція управління відокремлюється від колективу і колектив передає її (в основному або частково) органам та особам, виділеним колективом для здійснення владних (управлінських) функцій. Втім, останні можуть і самі присвоювати такі функції і часто присвоюють. Таким чином створюється особливий шар людей, з одного боку, що складаються в даному колективі, а з іншого - відокремлених від нього, що піднімаються над ним. Вони володіють певними повноваженнями по відношенню до колективу, які застосовуються для здійснення «загальних справ» і для припинення деструктивних дій, що руйнують колектив, а також в якійсь мірі одночасно заради власних інтересів даної групи. Для досягнення спільних цілей та припинення деструктивних для колективу дій відповідні органи і посадові особи мають право застосовувати публічне примус (різне за своєю природою, наприклад, в державі або муніципальній освіті). Незалежно від того, застосовується примус чи ні, воно завжди стоїть «за кадром». Загроза публічного примусу - один з елементів, який забезпечує цілісність колективу і реальність управління. У публічному управлінні є безліч інших видів впливу (постачання певною інформацією для на правління поведінки об'єкта, підтримка, обмеження та позбавлення об'єкта певних можливостей з тим, щоб змусити його діяти з волі суб'єкта, і т.д.), але завжди публічне управління - це соціальна діяльність певних органів та посадових осіб.

При реалізації функцій публічного управління виникає публічно-управлінське ставлення. Для цього необхідні: суб'єкт управління, наділений повноваженнями і обов'язками управління, об'єкт управління, зобов'язаний реагувати на дії суб'єкта (якщо він не реагує, це неналежний об'єкт або управління не відбулося), суспільно значимий факт, що викликає необхідність публічного управління, спрямовані дії суб'єкта і дії об'єкта у відповідь на керування. Суб'єкт управління являє собою активний початок управлінського процесу. Таким суб'єктом може бути сама держава, що діють від його імені органи і посадові особи (парламент, президент, уряд та ін.), органи та посадові особи суб'єкта федерації (законодавчі збори, губернатор тощо), автономії (наприклад, Верховна рада Криму на Україна), органи та посадові особи місцевого самоврядування (рада, мер), органи громадського об'єднання, якщо воно є публічним колективом або має елементи публічного колективу (наприклад, Центральний комітет політичної партії, що встановлює порядок сплати членських внесків).

Об'єкт публічного управлінського відносини - це те, на що спрямовані дії суб'єкта. В кінцевому рахунку такі дії здійснюються з метою придбання чи надання якихось матеріальних або духовних благ, їх обмеження, позбавлення. Ці блага стосуються людей (громадян, іноземців, осіб без громадянства, осіб з множинним громадянством), їх колективів (профспілок, об'єднань роботодавців і т.д.), їх інтересів. Приймаючи рішення щодо окремих осіб, президент республіки може нагородити людину орденом за видатні заслуги перед країною, помилувати засудженого. Ректор вузу має право призначити підвищену стипендію студенту-сироті, оголосити догану студенту за пропуски занять без поважних причин, суд може визначити тюремне ув'язнення злочинцеві, партія - виключити члена зі свого складу і т.д. Всі ці акти можуть мати суспільне значення (принаймні виховне).

Набагато важливіше суспільне значення впливу управлінських рішень на колективи. Рада Безпеки ООН, приймаючи рішення про припинення агресії (наприклад, Іраку проти Кувейту), про направлення миротворчих сил до Боснії і Герцеговини, про заборону поставок зброї будь-ким ворогуючим сторонам, впливає на світову спільноту, всю систему міжнародних відносин. Парламент, приймаючи нові закони про партії, про заборону екстремістських об'єднань, про державні пенсії, змінює ситуацію в країні.

Свої об'єкти управління мають укази голови держави (президента або монарха), що поширюються на всіх осіб або певні групи людей, постанови уряду, рішення конституційного суду (наприклад, кілька рішень Конституційного Суду РФ з питання про державні виплати особам, які постраждали в результаті чорнобильської аварії).

Владні (управлінські) повноваження та обов'язки суб'єкта з управління визначаються документами, які є основними для даного публічного колективу. Для держави (а отже, і суспільства) таким документом є конституція. Вона встановлює повноваження органів держави, їх обов'язки і ті управлінські межі, в яких вони можуть діяти, регулюючи життя суспільства (наприклад, забороняється навіть під час надзвичайного стану обмежувати деякі основні права людини, зокрема, свободу віросповідання). До таких документів належать закони, укази глави держави, постанови уряду і т.д. Деякі аналогічні акти приймаються в суб'єктах федерації, автономних утвореннях політичного характеру. Для багатьох інших територіальних публічних колективів або колективів, що мають елементи публічного управління, основним внутрішнім документом є статут (статут муніципального освіти, статут політичної партії тощо), хоча основи правового становища цих колективів регулюються актами держави - конституцією і законами.

Документи, що регулюють процес публічного управління, містять положення не тільки про повноваження органів та посадових осіб, а й про їхні обов'язки. Створені колективом органи і виділені їм посадові особи саме для того й освічені, щоб виконувати публічні обов'язки в ім'я колективу.

Факт управлінського значення (певного роду подія, стан, дія), з чим пов'язане виникнення управлінських відносин, приведення в дію влади публічного колективу, повинен мати відношення до інтересів даного колективу. Якщо цей факт йому байдужий, нейтральний, управлінську дію з приводу факту вжито не буде. Наприклад, для уряду не має значення, з'явився міністр на засідання в синьому, чорному або коричневому костюмі, але якщо він запізнився на засідання колегії уряду, може бути зроблено управлінську дію: прем'єр-міністру можуть зробити зауваження. Для президії засідання громадської організації не має значення, сидить Іванов в залі в правому або лівому ряду, але якщо він розмовляє чи інакше заважає веденню зборів, йому буде зроблено зауваження.

Особливе значення для управління мають факти не персонального, а колективного характеру. Масові заворушення можуть спричинити введення надзвичайного стану з особливим режимом управління (наприклад, забороняються зборів на відкритому повітрі, вводиться особистий огляд громадян і т.д.), у разі великої пожежі в тайзі приводять в рух багато управлінські механізми: відселення мешканців з небезпечних місць, залучення їх до гасіння пожежі, оголошення надзвичайної ситуації, діяльність особливих загонів з гасіння пожежі і т.д. Стихійне повінь, що охопила велику територію (наприклад в 2002 р. на півдні Росії), - найважливіший факт, іноді тягне за собою терміновий перегляд державного бюджету з тим, щоб виділити необхідні кошти опинилися в біді людям, і т.д. Дія в управлінському процесі має неоднаковий характер: суб'єкт впливає, об'єкт реагує. Дії суб'єкта можуть бути самими різними: наказ, побажання, озброєні і мирні акції і т.д. Реакція об'єкта варіюється від прямого непокори (заколот) до готовності негайно і точно (іноді навіть із зайвою послужливістю) виконати всі побажання суб'єкта.

Діяльність з управління, застосування різних його засобів утворюють управлінський процес. Він починається з надходження ззовні інформації в рецептори (до органів публічного колективу, посадовим особам). Вони сприймають інформацію, відбирають, відстежують і частково оцінюють її. На цій основі регулюючі органи роблять остаточну оцінку інформації, приймають рішення і видають управлінські команди, які підтримують стабільність публічного колективу або, навпаки, змінюють його.

Управлінський процес має певну мету, намічену вольовим шляхом суб'єктом (органом, посадовою особою і т.д.). Мета реалізується, якщо досягнуто заздалегідь намічений результат. Якщо результату немає або отриманий інший результат (зокрема, протилежний), управлінський процес не відбувся, відбувся із зворотним знаком (з мінусом при протилежному результаті) або відбувся частково.

На якому етапі в управлінському процесі можуть виникнути збої? Вони з'являються в результаті надходження невірної інформації, неправильного її сприйняття, некваліфікованої оцінки, помилкової мети управління, невірного управлінського рішення, неправильно обраних або поданих команд. Тому на будь-якому етапі управлінського процесу важливий контроль за його розвитком. У державі, в місцевому самоврядуванні, добровільних об'єднаннях існують різні форми контролю та спеціалізовані контрольні органи (судовий контроль, ревізійні комісії та ін.)

Прямі і зворотні зв'язки в публічному управлінні (адмініструванні)

Управлінський процес - це система різних відносин. В ньому є прямі і зворотні зв'язки. Вплив керуючого суб'єкта (органу, посадової особи і т.д.) на об'єкт - це встановлення прямих зв'язків з об'єктом. Такий вплив може бути постійним (наприклад, підпорядкованість по службі), епізодичним або тимчасовим (наприклад, введення надзвичайного стану на термін 30 діб в певному регіоні Росії, що поширюється на всіх осіб, що знаходяться на території регіону). Вплив може бути досить активним, навіть силовим (заходи державних органів з припинення страйку, визнаного судом незаконним), а може бути м'яким «управлінням диригента» або зовсім зовні непомітним. Для добре налагодженого управління характерно саме останнє. Чи не аврали і штурми, надзвичайні і екстрені заходи, а поточна, непомітна на перший погляд управлінська робота завжди дає найкращий ефект. Звичайно, в надзвичайних ситуаціях необхідні і надзвичайні заходи, коли форми прямого управління різко змінюються. Однак застосовувати їх слід вкрай обережно, оскільки вони можуть зруйнувати управлінський механізм.

Об'єктом управлінського впливу, прямих зв'язків є не тільки зовнішній по відношенню до керуючої системі об'єкт, а й різні ланки самої керуючої системи, між якими встановлюються або вертикальні зв'язки підпорядкованості, субординації (ієрархія), або горизонтальні. В останньому випадку вони зводяться до координації, взаємодії, взаємодопомоги для здійснення єдиних цілей державного або муніципального управління.

У будь-якому випадку важливо знати міру управління. Надлишок управління може бути так само шкідливий, як і його недолік.

Оскільки вплив суб'єкта на об'єкт має місце, то об'єкт на нього реагує (якщо вплив виявилося непоміченим, то управління, по суті, відсутня). Об'єкт може не змінити свою поведінку (наприклад, органи охорони правопорядку вимагають від організаторів демонстрації повернутися на затверджений маршрут, але вони продовжують направляти рух за закритими для цього вулицях), а може його змінити. Такі зміни можуть відповідати волі керуючого суб'єкта - реакція згоди, підпорядкування (громадянин своєчасно подає декларацію про свої доходи в податкове відомство, уряд Італії йде у відставку в результаті вотуму недовіри, прийнятого парламентом), але можуть і не відповідати (реакція незгоди), набуваючи форму не тільки непокори (продовження зборів, які поліція вимагає закрити), а й активної протидії (напад демонстрантів на поліцію). В цьому випадку прямі зв'язки змінюють свій характер, на перший план у них виступає примус, а то і пряме насильство. Так було в багатьох країнах в умовах військових диктатур, тоталітарних режимів.

Вплив суб'єкта (органу, посадової особи і т.д.) на об'єкт управління породжує зворотні зв'язки, які встановлює об'єкт із суб'єктом. До суб'єкта управління надходить інформація про поведінку об'єкта, про виконання (невиконання) управлінських «команд». Вона збирається в рецепторах керуючої системи. Такими рецепторами можуть виступати органи або посадові особи, які безпосередньо здійснюють управління, аналітичні центри. Система, що працює без збоїв, дає заплановану і рівну інформацію. При збоях незалежно від того, відбуваються вони в сфері прямих або зворотних зв'язків, інформація має стрибкоподібний, нерівний характер, спостерігаються спотворення. В рецепторах відбуваються відбір і перетворення інформації, відділення істотного від несуттєвого, узагальнення матеріалу для висновку, який робить керуючий суб'єкт.

Якщо управлінський вплив виявився непоміченим, якщо об'єкт не змінив своєї поведінки або надає прямий опір суб'єкту управління, останньому доводиться на основі висновків, зроблених з отриманої інформації, приймати нове рішення, встановлювати прямі зв'язки іншого роду. Рішення може бути різним (припинити дію взагалі, використовувати інші методи впливу і т.д.), але в будь-якому випадку воно модифікує, змінює і прямі, і зворотні зв'язки. Нова інформація про поведінку об'єкта управління знову оцінюється керуючої системою, починається новий цикл. Оскільки якийсь вплив (дуже активний або майже непомітний) практично існує завжди, якщо має місце управлінський процес, то прямі і зворотні зв'язки носять постійний циклічний характер, змінюються лише їх зміст і форма в залежності від ситуації. Дослідження процесів управління на основі вивчення прямих і зворотних зв'язків з використанням методів кібернетики та інформатики отримало в західній літературі назву «введення (інформація) - висновок (рішення)».

Способи вираження зворотних зв'язків можуть бути активними (дії в знак згоди з управлінським рішенням, протест) і пасивними (поточна інформація). Вони різноманітні: наприклад, підтримка або відхилення на референдумі проекту закону, демонстрація протесту, відмова виборців голосувати на виборах за кандидатуру колишнього чи запропонованого губернатора, критика дій уряду у пресі і т.д. У західній літературі найбільш результативним способом активних зворотних зв'язків у процесі управління вважається партисипації - добровільну участь населення в урядових проектах і заходах місцевого самоврядування.

Зворотні зв'язки представляють особливу цінність для визначення якості управління. Саме від об'єкта надходить інформація про правильне розуміння і виконання «команд» або дані, що свідчать про збої чи недоліки в системі управління. Буває, що керований об'єкт не тільки невірно розуміє «команди» (наприклад, через недостатню кваліфікацію кадрів, через збої в зв'язку), а й спотворює зворотні зв'язки, посилає керуючому суб'єкту неправдиву інформацію (найчастіше це пов'язано з приховуванням недоліків в роботі). Недоліки можуть ховатися тривалий час і при ускладненні обстановки привести до кризи управління, а то і до краху, що супроводжується ліквідацією установ, масовим звільненням посадових осіб, залученням їх до відповідальності, в тому числі кримінальної. Тому важливе значення має постійний контроль керуючого суб'єкта за об'єктивністю і точністю даних в процесі зворотного зв'язку. При виявленні перекручування зворотних зв'язків, їх змісту повинні застосовуватися відповідні заходи.

У системі управління найважливіше значення мають його цілі. Є конкретні цілі (організуюча діяльність з ремонту місцевої дороги), а є цілі глобального порядку, які повинні узгоджуватися з загальнолюдськими цінностями (свобода, демократія, соціальна справедливість і т.д.). Цілі повинні бути реальними і здійсненними. Марно займатися управлінською діяльністю, якщо мета нездійсненна сама по собі (наприклад, швидко побудувати комунізм в Китаї шляхом «великого стрибка» в 70-80-х роках XX ст.).

Цілі управління визначають суть управлінського рішення: вибір дій, за допомогою яких цілі повинні бути досягнуті.

Найважливіше значення має обґрунтованість управлінського рішення. У такому рішенні можливо повно слід врахувати всі обставини, що мають як пряме, так і непряме відношення до розв'язуваної задачі, фактори сприяють і протидіють.

Для досягнення успіху велику роль відіграє стабільність управління. Чи не аврали, а наполеглива послідовна робота приносить результат. З цієї точки зору необхідно заздалегідь прораховувати ефективність управління: досягнення найкращих результатів в можливо короткий термін з найменшими витратами матеріальних ресурсів та управлінської енергії. Ефективність не пов'язана з кількісною стороною управління: забагато управління (надлишок управління) так само погано, як і його недостатність (мало управління).

Найважливішою матеріальною базою управління є ресурси управління (наявність відповідних органів, кадрів, фінансових можливостей, управлінської техніки і т.д.). Вони різні у державному муніципальному управлінні, в публічному управлінні у громадському об'єднанні, в публічному управлінні міжнародними відносинами (наприклад, шляхом прийняття рішень Радою Безпеки ООН). Вирішуючи ту чи іншу управлінську задачу, важливо оцінити попередньо наявність ресурсів (в тому числі не тільки матеріальних, а й духовних) для цього.

Істотне значення мають терміни. Управлінська завдання має бути вирішена в строк. В іншому випадку може виявитися, що її рішення запізнилося і просто більше не потрібно.

Публічне управління не обмежується діяльністю його органів і посадових осіб. Воно здійснюється і за участю (нерідко вирішальному) інститутів безпосередньої демократії. До їх числа відносяться вибори, коли громадяни вирішують, яка партія буде формувати уряд (в парламентарної монархії Великобританії або в парламентській республіці Німеччини), хто займе вищий державний пост (наприклад, пост президента в Росії). Участь громадян в управлінні здійснюється в деяких країнах шляхом відкликання депутатів, глав муніципальних утворень виборцями. Шляхом голосування на референдумі громадяни можуть прийняти конституцію чи інший закон.

Застосовуються народні обговорення важливих питань державного життя (у Росії порядок їх проведення регулюється спеціальним правовим актом). У Росії в місцевому самоврядуванні використовується громадянська ініціатива - безпосереднє звернення групи громадян до органів управління з пропозицією будь-яких заходів. У дрібних муніципальних утвореннях для вирішення місцевих питань використовуються сільські сходи (загальні збори виборців), в політичних та інших об'єднаннях скликаються з'їзди, проводяться загальні збори членів низових організацій, які приймають управлінські рішення. В останні роки в багатьох демократичних країнах і в Росії прийнято законодавство при «відкритих вікнах». Це означає, що кожен громадянин за невелику плату (в Японії - 2-3 дол. США) має право отримати копію будь-якого управлінського акта, включаючи рішення уряду, якщо акт не має таємного характеру (правила засекречування при цьому законом встановлені). Існує безліч інших форм. Масова демонстрація з вимогами до уряду, вимоги, висунуті на сільському сході, просте звернення громадянина до органу державної влади або місцевого самоврядування можуть стати формою безпосередньої участі в управлінні. Детальні форми безпосередньої демократії розглядаються нижче.

В системі публічного управління можуть використовуватися специфічні інститути. У країнах мусульманського фундаменталізму (Іран, Саудівська Аравія, Катар, Оман та ін.) величезну роль в управлінні поведінкою населення відіграє релігія (Коран виконує роль основного закону, він вище конституції, існує релігійна поліція моралі - Мутава). У багатьох країнах Африки, в окремих державах Азії, в деяких районах Латинської Америки важливими інструментами управління є племінні інститути (вожді, старійшини, племінні поради, звичаї племен).

У деяких країнах для управління використовуються громадські об'єднання (наприклад, багато функцій з контролю за охороною праці передані в Росії профспілкам, у Франції арбітраж по торгових справах можуть здійснювати підприємницькі спілки), на Кубі, в деяких інших країнах тоталітарного соціалізму окремим об'єднанням у галузі культури, спорту передані деякі функції державних органів.