РОЗДІЛ lll. КОНЦЕПЦІЯ БЮРОКРАТІЇ МАРКСА ВЕБЕРА.

Вебер вважав бюрократію найчистішим видом легального панування. Але ні одна держава не може бути цілкомбюрократичним, на вершині стоїть або монарх, або президент, або обрані лідери. Значною заслугою Вебера є формулювання критеріїв оптимального функціонування бюрократії. У концепції Вебера патрімоніалізм виступає як один з типів традиційного панування, похідний від "первинного" патріархалізма. Згідно з Вебером, основною відміною ознакою патрімоніалізма служить наявність в розпорядженні пана особливого апарату управління, якого немає в патріархальних владних структурах. Якщо патріархальне панування завжди слідуватиме традиції, то у патрімоніалізма опора на управлінський апарат і військові формування, що виступають знаряддям особистої влади пана, дозволяє останньому в деяких випадках ігнорувати приписи традиції[127].

Все підпорядковане панування населення поділяється при патрімоніалізмі на дві основні групи: особисто залежних слуг правителя, з числа яких і формується адміністративний апарат, і політичних підданих, які не є особисто залежними, але несуть різного роду повинності. При цьому економічна експлуатація підданих, як правило, здійснюється "літургійними" методами, які передбачають колективну відповідальність певних груп населення за відправлення їх членами державних повинностей.

Патримоніальні владні структури існували, згідно з Вебером, повсюдно і в усі історичні епохи. У той же час феодалізм характеризується Вебером як окремий випадок патримониального панування. На його думку, феодальний принцип не міг повністю замінити патрімоніальную систему управління на рівні держави, а феодальний васал виступав як патрімоніальний пан по відношенню до своїх кріпаків [107-112]

Основна відмінність між цими двома типами традиційного панування полягає в тому, що при феодалізмі існують взаємні договірні зобов'язання між сеньйором і васалами. Крім того, при феодалізмі протистоять королю оскільки васали мають свої військові сили.Патримоніальні ж війська набираються звичайно з числа рабів, найманців або підданих, які належать до непривілейованих верств населення. Опора на таку армію дозволяє патримоніальної правителю у відомих межах не рахуватися з вимогами традиції [144-145].

Однак, якщо правитель занадто покладається на військову силу, він стає заручником армії, яка може вийти з-під його контролю. Як пише Вебер, у випадку воєнних невдач та інших подібних обставин війська "починали бунтувати, скидали і встановлювали династії, або государ повинен був подарунками та обіцянками підвищеної плати заново залучати їх на свою сторону". Тому патрімоніальний режим, як правило, виявляється нестійким, докази цьому можна знайти в історії Римської імперії і особливо середньовічних держав Близького Сходу, які являли собою, з точки зору Вебера, класичний приклад "султанізма", що спирався на патримоніальні війська. У той же час патримоніальної держава практично ніколи не грунтується виключно на військовій силі, але в чималому ступені залежить від традиційної легітимації [203].

Іншою опорою патримониального режиму служить управлінський апарат, який набирається спочатку з числа особистих слуг пана.Однак невдоволення підданих піднесенням невільних людей, так само як і потреби самого процесу управління, зазвичай спонукають пана залучати до цього процесу і своїх політичних підданих. Але призначення на державну посаду незмінно виступає як "милість" правителя, яку він надає лише тим, на чию відданість може цілком покладатися. Принцип особистої відданості незмінно має першорядне значення в патрімоніальних владних структурах.

Патрімоніальний правитель наділяє чиновників тими чи іншими повноваженнями від випадку до випадку, не встановлюючи будь-якого постійного поділу праці між ними. Як зазначає в цьому зв'язку Р.Бендікс: "Навіть у великих державах, організованих подібним чином, неможливо виявити якоїсь системи в потоці офіційних титулів з постійно мінливихм значенням". Межі між сферами повноважень патрімоніальних чиновників неминуче виявляються нечіткими. В кінцевому результаті ці межі, коли вже вони не встановлені традицією, визначаються в ході суперництва між самими чиновниками [104ї.

Розглядаючи основні історичні приклади бюрократичних організацій, Вебер вказує, що багато хто з них відрізнялися яскраво вираженими патримоніальні рисами. При цьому патримоніальні бюрократії розцінюються ним як в значній мірі ірраціональні, оскільки в них, як правило, відсутнє чітке розмежування сфер повноважень чиновників і не потрібно спеціальної підготовки для заняття посади. Однак Вебер цілком допускає можливість того, що патрімоніальний правитель в інтересах своєї влади і фінансового забезпечення розвиває "раціональну систему адміністрації зі спеціально підготовленими чиновниками" хоча подібна система адміністрації отримала повний розвиток лише в західно-європейських абсолютних монархіях.

Разом з тим в "Господарстві та суспільстві" Вебер наступним чином характеризує патрімоніальную бюрократію: "Там, де невільні чиновники (раби, міністеріали) діють в ієрархічній організації з безособовими сферами компетенції і, отже, в формально бюрократичної манері, ми будемо говорити про" патримоніальну бюрократію "[313]. Але слід зазначити, що патримоніальні чиновники не обов'язково є невільними, оскільки вони можуть рекрутуватися в тому числі і з внепатрімоніальних джерел.

Станове панування вже розглядалося нами при розборі ідеально-типової моделі патрімоніалізма. Проте слід приділити більш пильну увагу цьому поняттю в його ставленні до патримоніальної бюрократії. Як підкреслює Вебер, якщо централізований патрімоніальний режим передбачає відділення посадової особи від засобів управління, то при становому пануванні здійснює владу особа повністю контролює засоби управління.

Отже, поняття "патримоніальна бюрократія" в роботах Вебера означає, мабуть, не ідеальний (чистий) тип, а лише конкретні приклади управлінських структур, що володіють певними раціональними рисами, але діють в умовах традиційного панування. Патримоніальні бюрократії відрізняють особистісний,а не формально-правовий характер відносин між главоюдержави і чиновниками. Основу влади патрімоніальних чиновників утворює насамперед привласнення цими чиновниками займаних ними посад і пов'язаних з ними привілеїв. Але граничне розвиток тенденції до такого присвоєння означаєвтрату чиновництвом бюрократичного характеру.

Раціональна бюрократія характеризується Вебером в ході аналізу легального панування. Відмінною рисою цього типу панування служить наявність системи формальних правил, що регулюють діяльність управлінського персоналу. Ці формальні правила можуть бути змінені у відповідності з прийнятими процедурами. Якщо при традиційному пануванні можливості створення нових законодавчих норм обмежені священної традицією, то при легальному пануванні не існує яких-небудь обмежень для законотворчості, якщо дотримані відповідні процедури. "Вирішальним для нашої термінології ознакою є те, -що підпорядкування тепер грунтується не на вірі та відданості харизматичної особистості, пророка, героя або освяченою традицією особистості володаря, але на позбавленому особистого характеру об'єктивному "службовому боргу", який, як і право на владну, "компетенцію", визначений за допомогою раціонально встановлених норм (законів, приписів, правил) таким чином, що легітимність панування виражається у легальності загальних, цілеспрямовано продуманих, коректносформульованих і оприлюднених правилах "[127].

При легальному пануванні з бюрократичним управлінським апаратом лише глава організації займає своє положення в результаті виборів, привласнення або успадкування. Апарат, яким він розпоряджається, складається з чиновників, що діють у відповідності з наступними принципами:

1) вони особисто вільні і підпорядковані влади тільки в тому, що стосується їх безособових посадових обов'язків;

2) вони організовані в чітко встановлену ієрархію посад;

3) кожна посада має строго певної сферою повноважень;

4) чиновник обіймає посаду на основі добровільного договірного угоди;

5) кандидати відбираються на підставі їх спеціальної кваліфікації і при цьому призначаються на посаду, а не обираються;

6) винагородою служить постійне грошове жалування, як правило, з правом на пенсію;

7) посада розглядається як єдиний або принаймні основний рід занять займає її особи;

8) існує система службового просування у відповідності зі старшинством або заслугами;

9) чиновник відділений від володіння засобами управління і не присвоює свою посаду.

Вебер виділив специфічні риси раціональної бюрократичної адміністрації, проводячи зіставлення сучасної бюрократії з традиційними формами управління, в яких подібні риси повністю були відсутні або були слабо виражені. Без такого зіставлення ознаки раціональної бюрократії вважалися б чимось само собою зрозумілим [131]. Але, як продемонстрував німецький соціолог, багато відмітні риси раціонального бюрократичного управління носили історично унікальний характер.

Деякі з цих ознак вперше проявилися в системі державного управління в країнах Заходу. До їх числа відноситься перш за все спеціалізація чиновників і їх професійна компетентність. Як писав Вебер: "Звичайно," чиновник ", навіть спеціалізувався в певній галузі, здавна відомий різним культурам. Проте повної залежності всього життя, всіх її політичних, технічних і економічних передумов від організації професійно підготовлених чиновників не було в жодній країні, окрім сучасного Заходу ".

Поряд зі спеціалізацією чиновників, важливою відмітною ознакою сучасної бюрократії, не існували в минулому, виступає відділення чиновника від власності на засоби управління. Таке відділення дозволяло зняти фінансові обмеження приватного господарства та вело до того, що отримання індивідом засобів до існування залежало від організації, тим самим підпорядковуючи його організаційної дисципліни.

Вебер особливо підкреслює контрактно-договірний характер відносин між окремим чиновником і організацією в сучасній раціональної бюрократії. Він відзначає також роль освітньої підготовки чиновників, рівень якої повинен перевірятися іспитами або засвідчуватися відповідним дипломом, що значною мірою визначає раціональний характер бюрократії. З точки зору Вебера, специфічну раціональність надає бюрократії те, що вона діє відповідно до чітко сформульованими правилами і володіє спеціальними знаннями, які застосовуються нею в процесі управління

Крім того, слід зазначити, що бюрократія являє собою ієрархію чиновників, призначених на їх посади вищестоящими органами. Організація, що складається з виборних чиновників, не є, згідно з Вебером, бюрократичної в строгому сенсі слова.Таких чиновників, які мають свій власне джерело легітимності поза організацією, неможливо підпорядкувати дисципліни, що відрізняє справжню бюрократію.

Важливою особливістю бюрократичного управління є те, що глава організації завжди може бути впевнений, що його розпорядження будуть передані по каналах комунікації та виконані у відповідності з існуючими формальними правилами. Бюрократичну організацію відрізняє сувора дисципліна. Саме об'єднання спеціальних знань і дисципліни утворює основу бюрократичної адміністрації [169-174].

Як вважав Вебер, бюрократичні організації, більшою чи меншою мірою наближаються до чистого типу, можна виявити в самих різних сферах життя сучасного суспільства: в апараті державного управління і в політичних партіях, в університетах і лікарнях, в армії і на великому капіталістичному підприємстві.Але найбільший розвиток бюрократизація отримує в державі і масової політичної партії.

Таким чином, веберовский аналіз ролі бюрократії в сучасному суспільстві далеко не вичерпується ідеально-типової моделлю раціональної бюрократії. Німецький соціолог усвідомлював, що відхилення від ідеального типу були неминучими і носили систематичний характер. Пов'язано це було з тим, що чиновництво являло собою особливу соціальну групу зі своїми власними інтересами, яку відрізняло також і прагнення до розширення своєї влади [123-144].

З точки зору Вебера, сучасна бюрократія, подібно чиновництву минулих епох, утворює особливу статусну групу, що займає привілейоване становище в суспільстві.Цьому не суперечить той факт, що бюрократія підпорядкована у своїй діяльності централізованого контролю і дисципліни. Усвідомлення чиновником свого високого статусу, - пише Вебер, - не тільки сумісний з його готовністю підкорятися вищим, але і виконує функцію компенсації, дозволяючи йому зберігати самоповагу" [197].

Вебер приділив значну увагу ролі, яку погляди і цінності бюрократії грали в сфері політики. Його оцінка бюрократичної ментальності в даному випадку була неоднозначною. На думку Вебера, якості, якими володіли чиновники, з одного боку, були необхідними для нормального функціонування державного апарату. Але, з іншого боку, бюрократія не була пристосована до виконання деяких політичних завдань, а спроби чиновників взяти на себе не властиві їм функції мали вкрай негативні наслідки.

У цьому зв'язку слід перш за все розглянути те розмежування, яке Вебер проводив між "чиновником" і "політиком" як двома багато в чому протилежними типами державного діяча. Як пише Вебер: "Справжньою професією справжнього чиновника не повинна бути політика. Він повинен керувати передусім неупереджено - дана вимога стосується навіть до так званих "політичним" управлінським чиновникам...Sine ira et studio - без гніву і пристрасті повинен він вершити справи. Отже, політичний чиновник не повинен робити саме те, що завжди і необхідним чином повинен робити політик - як вождь, так і його свита, - боротися "[134-139].

Чиновник має діяти в суворій відповідності з формальними правилами в своїй певній сфері компетенції, ніяк не висловлюючи свої особисті погляди і переваги. Якщо чиновник лише виконує отримані зверху розпорядження та інструкції, то політик повинен послідовно добиватися здійснення своїх власних цілей. При цьому він прагне до того, щоб у відкритій боротьбі завоювати прихильників свого політичного курсу. Дії політичного лідера визначаються його власними внутрішніми переконаннями і тими цінностями, які він відстоює.