Агропродовольственная поли гика в США

 

Американская агропродовольственная политика представляет собой сложный, разветвленный и комплексный политический механизм, и былобы наивно предполагать возможность его всестороннего освещения в одном параграфе. Мы рассмотрим только некоторые основные вопросы, а начнем с краткого обзора эволюции этой политики, истории того, как она формировалась на протяжении XX в.

История возникновения программ поддержки агропродовольственного сектора США. Основы современной агропродовольстнной политики США были заложены в контексте Нового курса президента Ф. Рузвельта, хотя все 1920-е гг. шла активная подготовка этих решений на политическом уровне. Для реализации своей аграрной программы президент назначил государственным секретарем по делам сельского хозяйства (министром сельского хозяйства) Г. Уоллеса, редактора фермерского журнала.

Начало 1930-х гг. - период Великой депрессии. Американское сельское хозяйство пострадало от нее больше, чем какой-либо другой сектор экономики. Средние фермерские цены с 1929 по 1932 годы упали на 57% чистые доходы производителей - в еще большей мере. Страну захлестнула волна сельских банкротств, не только собственно фермеров, но и их кредиторов, включая сельские банки.

Задачей политиков, пришедших к власти в тот момент, было предложить программу, дающую немедленное облегчение аграрному сектору страны.

В 1933 г. Конгресс принял знаменитый Акт о сельскохозяйственной трансформации (Agricultural Adjustment Act), согласно которому была создана Администрация по сельскохозяйственной трансформации (AAA). Данный законодательный акт предусматривал достижение трех следующих целей:

- установление и поддержание баланса между производством и потреблением сельскохозяйственных товаров на уровне, обеспечивающем эквивалентность обмена, как в базовом периоде (1909-1914 гг.):

- поддержание этой эквивалентности путем постоянной корректировки возникающих неэквивалентностей;

- обеспечение интересов потребителей продовольствия сохранением доли расходов на продукты питания на уровне того же базового периода.

Данный Акт не предусматривал количественных параметров регулирования, но в нем впервые прозвучал термин «паритет цен», до наших дней играющий существенную роль в формировании национальных агропродовольственных политик. Паритет - это равенство стоимостей: стоимость единицы сельскохозяйственной продукции должна иметь ту же покупательную способность, что и в предыдущий период. Например, на покупку трактора в 1990 г. производителю требовалось 30т зерна; наличие паритета будет означать, что и сегодня этот же трактор по своей цене равен тому же количеству зерна, хотя реальные цены на эти продукты могут и изменяться.

Акт 1933 г. также разрешал Министерству сельского хозяйства заключать с фермерами на добровольной основе договоры о выведении части земли из производства основных, т.е. базовых культур, за что фермеры должны получать определенную компенсацию. Министерство также получило право осуществлять авансовые платежи фермерам за хранимую на фермах продукцию. Предусматривался также контроль за маркетинговыми структурами, закупающими фермерскую продукцию, в целях регулирования цен. Все это было нацелено на сокращение предложения на рынках сельскохозяйственной продукции.

В этот же год родилась программа так называемых невозвратных займов в США. Их невозвратность была относительной в смысле установленного механихма. Государство установило уровень цены, который оно обязалось поддерживать. Специально организованная для проведения этой программы Товарная кредитная корпорация (ТКК) выдавала фермерам беспроцентные кредиты под залог запасов их продукции. Кредит определялся по специально установленной залоговой цене (цена, выплачиваемая фермеру на единицу продукции на рынке и отдавала ТКК полученный кредит. Если же цена опускалась ниже, то фермер мог поставить в уплату своего долга ТКК заложенную под кредит продукцию без каких-либо дополнительных расчетов. В 1933 г. залоговые операции проводились по кукурузе и хлопку. ТКК была создана и функционирует по сей день как полностью государственная корпорация в составе Министерства сельского хозяйства США.

В АКТ 1933г. в качестве основных сельскохозяйственных продуктов были включены пшеница, кукуруза, хлопок, свиньи, рис, табак, молоко и молоко-продукты. Впоследствии этого список неоднократно пересматривался.

В 1934г. были введены квоты на производство табака и импортные квоты на ввоз сахара. В 1936г. законодательно устанавливается программа консервации земель в целях ограничения предложения продукции. В 1937г. принимается решение о создании под патронажем Министерства сельского хозяйства рыночных соглашений, т.е. соглашений между производителями и заготовительным и организациями о минимальной цене закупки. Роль государства в этих добровольных соглашениях сводились к арбитражу сторон при выработке компромиссного решения и контролю за выполнением достигнутых договоренностей. Наибольшее значение такие рыночные соглашения получили в молочном подкомплексе.

Сельскохозяйственный Акт 1938г. расширял список поддерживаемых продуктов, а также вводил прямые платежи на ряду продуктов для поддержания паритета (хотя в нем оговаривалось, что такие платежи будут осуществляться в той мере, в какой позволят имеющиеся фонды в аграрном бюджете).

В годы второй мировой войны политика ограничения производства сменилась политикой его стимулирования – США стали одной из лидирующих экспортирующих стран в этот период. Законодательство этого периода оказывало свое воздествие на американское сельское хозяйство до 1950-х гг.

Министром Ч. Брананом в 1949г. была сделана попытка уйти от регулирования на основе паритета цен и перейти к регулированию паритета доходов. Это предполагало, что поддерживаются не цены отдельных продуктов, а уровень доходов фермеров. Этот подход вызвал сильное сопротивление лоббирующих организаций, что совместно с последовавшей корейской войной и выросшим на сельскохозяйственную продукцию сделало эту политику неактуальной

К середине 1950-х гг. вновь возникает проблема перепроизводства и необходимость регулирования предложения. В соответствии с сельскохозяйственным актом 1956 г. в США был создан Земельный банк (Soil Bank). Он состоял из двух программ: краткосрочный - земельный резерв. Первая программа была нацелена на краткосрочноевыведение земель из оборота, за что фермерам выплачивались компенсационные платежи. Эта программа оказалась крайне дорогостоящей и неэффективной и была отменена уже в 1958 г. Вторая программа стимулировала фермеров к долгосрочной консервации сельскохозяйственных угодий путем трансформации их в площади под многолетними насаждениями ит.п.

С приходом к власти президента Дж. Кеннеди в 1961 г. в США начали развиваться программы расширения сбыта сельскохозяйственной продукции в дополнении к программам сокращения предложения. В эти годы появились программы продовольственных талонов, бесплатных школьных завтраков, международная программа «Продовольствие ради мира».

В то же время советником министра сельского хозяйства был назначен профессор университета Миннесоты Кохран, который считал, что фермерские цены неизбежно низки в условиях технического прогресса и единственный выход в этой ситуации заключается в государственных принудительных программах ограничения предложения. Это вызвало протесты фермерских организаций, и в 1963 г. был организован референдум по вопросам принудительного регулирования производства пшеницы. Сторонники Кохрана считали, что несельскохозяйственные участники референдума согласятся на обязательные программы, так как это сократит расходы на аграрную политику.

Тем не менее фермерская точка зрения на референдуме победила, доказав тем самым, что налогоплательщики менее чувствительны к бюджетным расходам на поддержку фермерских программ, а фермеры имеют очень высокий потенциал влияния на формирование аграрной политики.

К началу 1970-х гг. вновь назревал кризис перепроизводства в сельском хозяйстве. Однако резкий рост закупок зерна СССР привел к повороту в аграрной политике США. Сельскохозяйственный акт 1973 г. был первым с 1933 г. актом такого рода, отражавшим не избыток предложения, а избыток спроса.

Впервые были введены целевые цены как инструмент для определения разностных платежей. Поскольку залоговый кредит также продолжал действовать, то разностные платежи были прямыми выплатами фермеру разницы между целевой и залоговой ценами (или целевой и рыночной, ценами, если рыночная была выше залоговой). Также новым в законе 1973 г. было то, что целевые цены определялись не на основе паритетной цены, показанной нами выше.

До 1977 г. программу залоговых кредитов обслуживала исключительно ТКК. По закону 1977 г. был создан Фермерский резерв для создания собственных буферных запасов зерновых. Государство предусматривало весомую поддержку этой программе.

Президент Дж. Картер в 1980 г. ввел эмбарго на поставки зерна СССР в ответ на ввод войск в Афганистан. Это потребовало увеличить залоговые цены на зерновые и зернобобовые культуры. Были расширены льготные кредит фермерам и страховые программы. В законе 1981 г.было предусмотрено на будущее, что в случае введения эмбарго залоговая цена должна автоматически повышаться до 90 % паритетной цены. Кроме того устанавливается 6-процентный рост целевых и залоговых цен для индексации прогнозируемой инфляции. В действительности прогноз инфляции оказался завышенным. В целом начало 1980-х гг. характеризовалось мировой экономической депрессией, сокращением экспорта, ростом перепроизводства, что привело к падению фермерских доходов до самого низкого уровня со времен Великой депрессии.

Но уже в 1985 г. принимается новый закон - Акт о продовольственной безопасности, который знаменует собой переход к более либеральной, рыночно ориентированной агропродовольственной политике. Целевые и залоговые цены значительно понижены, программы долгосрочной консервации земли привязаны к продуктовым программам. В то же время этот закон предусматривал значительные меры по расширению спроса: экспортные субсидии, гарантии и кредит. Благодаря этому закону, государственные расходы на агропродовольственный сектор, достигнув своего пика к 1986 г. в 26 млрд. долл., начали стремительно сокращаться до 6,5 млрд. долл. в 1990 г.

Закон 1990 г. - Акт по продовольствию, сельскому хозяйству, консервации и торговле - несколько смягчал ограничения предыдущего, рейгановского закона, однако бюджетные ограничения не позволяли в этот период значительно расширить помощь фермерам. Целевые цены были заморожены и расширены программы консервации земель.

Политика 1980-х гг. в США еще не носила реформаторского характера, хотя сильные бюджетные ограничения уже создавали предпосылки для реформ в этой сфере.

Подготовка нового сельскохозяйственного закона вызвала волну политических дискуссий в 1995-1996 гг., в которых основной доминантой были бюджетные ограничения, несмотря на то, что расходы на агропродовольственный сектор составляли только 2 % федерального бюджета. После длительных переговоров между основными политическими силами в апреле 1996 г. был принят новый Федеральный закон по улучшению сельского хозяйства и реформе (FAIR), рассчитанный на семь лет (до 2002 г.). Расходы на агропродовольственный бюджет были еще более сокращены, хотя и не в той мере, в которой планировалось первоначально. Влияние Уругвайского раунда ГАТТ на этот закон сказалось незначительно, в основном в части отмены экспортных субсидий.