Глава 4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ С КОНТРОЛИРУЮЩИМИ ОРГАНАМИ 1 страница
4.1. Действие Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - ФЗ N 294) был принят в конце 2008 г. и стал по большому счету открытием в 2009 г. Законодательные акты, регулирующие в каком-то объеме проверки бизнеса, существовали и до этого (например, Федеральный закон с одноименным названием от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ), однако все они имели характер скорее декларативных и программных документов, т.е. использовать их для реальной защиты прав предпринимателей было невозможно ввиду отсутствия прописанных механизмов и процедур. Новый Закон четко прописал и механизмы, и процедуры. Однако время показало (и сейчас уже можно об этом говорить), что в первоначальном виде нормы ФЗ N 294 были слишком "свободными", поэтому на протяжении 2009 - 2011 гг. нормы этого Закона ужесточили не в пользу предпринимателя. В конечном счете можно говорить о следующих плюсах и минусах рассматриваемого Закона. К плюсам ФЗ N 294 относятся: 1) расширение гарантий прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по сравнению с ранее действовавшими нормативными актами (например, появилась возможность признать результаты проверки недействительными вследствие несоблюдения государственным органом процедуры проверки); 2) детализация процедуры проверок, прописанные этапы, сроки, условия проведения (позволяет при спорных фактах нарушений закона либо когда по факту организация может быть неправа, защищаться, используя ошибки проверяющих в процедурных моментах). Самый главный минус ФЗ N 294, который нивелирует многие его плюсы, - это огромное количество исключений, т.е. ситуаций, при которых данный Закон не будет действовать. Порядок в любой общественной системе обеспечивается при строгом соблюдении двух принципов: равенства всех перед законом и неотвратимости наказания. Здесь мы видим яркий пример, когда есть общие правила и есть масса исключений для различных государственных органов. Для предпринимателя это означает усложнение собственной защиты, поскольку внимательно ознакомиться и выучить некоторые положения одного закона проще, чем изучать целый массив разных. Рассмотрим особенности действия ФЗ N 294. Положения Закона не применяются: 1) к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля; 2) при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия; 3) при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и при проведении административного расследования; 4) при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации; 5) при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу; 6) при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий; 7) к мероприятиям по контролю, направленным на противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком. Положения ФЗ N 294 не применяются также при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора): 1) контроль за осуществлением иностранных инвестиций; 2) государственный контроль за экономической концентрацией; 3) контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере; 4) налоговый контроль; 5) валютный контроль; 6) таможенный контроль; 7) государственный портовый контроль; 8) контроль за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; 9) контроль на финансовых рынках; 10) банковский надзор; 11) страховой надзор; 12) надзор в национальной платежной системе; 13) государственный контроль за осуществлением клиринговой деятельности; 14) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов; 15) контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; 16) пограничный, санитарно-карантинный, ветеринарный, карантинный фитосанитарный и транспортный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. При организации следующих видов государственного контроля особенности его проведения могут устанавливаться иными федеральными законами: 1) государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации, за исключением государственного контроля за экономической концентрацией; 2) лицензионный контроль; 3) экспортный контроль; 4) государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций; 5) федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции; 6) федеральный государственный надзор в области связи; 7) федеральный государственный контроль за обеспечением защиты государственной тайны; 8) государственный надзор в сфере рекламы; 9) федеральный государственный транспортный надзор (в области гражданской авиации, железнодорожного транспорта, торгового мореплавания, внутреннего водного транспорта и автомобильного транспорта); 10) федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения; 11) федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности; 12) федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; 13) федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии; 14) государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности; 15) федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности; 16) федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений; 17) федеральный государственный пожарный надзор; 18) государственный строительный надзор; 19) государственный контроль (надзор) на территории особой экономической зоны; 20) государственный контроль (надзор) в сферах естественных монополий; 21) государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов); 22) государственный надзор в области организации и проведения азартных игр; 23) государственный надзор за проведением лотерей; 24) федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций; 25) региональный государственный контроль за осуществлением перевозок пассажиров и багажа легковым такси. Таким образом, для медицинской организации почти во всех случаях нужно руководствоваться не только ФЗ N 294, но и специализированными нормативными актами. Примерный перечень проверяющих медицинскую организацию органов: 1) ФСФР (Федеральная служба по финансовым рынкам): если организационно-правовая форма - закрытое акционерное общество (у ЗАО есть обязанность ежегодной сдачи в данный орган отчетов, на основании которых проходят камеральные проверки правильности ведения реестров акционеров); 2) Роспотребнадзор: периодическая проверка смывов, замеров воды, воздуха; проверка контингентов на прохождение медицинских осмотров; по жалобе потребителя и планово; 3) органы соцзащиты: защищают права инвалидов, проверяют наличие кнопок вызова, пандусы, дверные проемы и пр.; 4) Министерство здравоохранения региональное: проверяет соблюдение лицензионных требований; 5) Роскомнадзор: проверяет защиту персональных данных (у медиков это категория К1, т.е. данные о здоровье, для которых требуется повышенная степень защиты и принятие соответствующих мер); 6) Пробирная палата Минфина РФ: если стоматология занимается золотом, делает снимки на фотопленках, то Палата проверяет учет серебра в смывах на аффинаж и сдачу этого аффинажа в специализированные организации, а также учет и отчетность по золоту; 7) Госинспекция труда: проверяют как правовые инспекторы (документы), так и инспекторы по охране труда (безопасность условий труда); 8) ФСС и ПФР: совместные проверки отчислений взносов и выплат пособий; 9) Прокуратура: по любому поводу и без предупреждения; 10) Госнаркоконтроль: контроль расходования препаратов, содержащих прекурсоры; 11) Пожарная служба МЧС РФ: соблюдение правил пожарной безопасности; 12) Ростехнадзор (экологи): проверяет утилизацию люминесцентных ламп и пр. В этой связи вряд ли можно говорить о том, что государство идет навстречу бизнесу. Только для того, чтобы разобраться в требованиях, которые предъявляет каждый орган, нужен целый штат юристов (ни в одном из органов ни на каком стенде вы не найдете список позиций, подлежащих контролю при проверке, т.е. того, что у вас должно быть). Более того, юрист ничего не соображает в IT (для РКН), в требованиях к зданиям и сооружениям (пожарники), в наркотиках (ГНК), в охране труда и еще в массе вопросов, т.е. в штате клиники нужны все эти специалисты. Возникает вопрос: какова же должна быть стоимость услуг, чтобы содержать всех этих специалистов и чтобы при этом получать прибыль и не распугать клиентов?
4.2. Общее представление о проверках надзорных органов: виды, основания, процедура
Самое общее представление о таких проверках дает нижеприведенная схема.
┌────────┐ │Проверки│ └────┬───┘ ┌─────────────────────┼─────────────────────┐ V │ V ┌─────────────────────────────┐ │ ┌────────────────────────────┐ │ Плановые │ │ │ Внеплановые │ │ │ │ │ │ │- общее правило: │ │ │- повод: истечение срока │ │осуществляются один │ │ │для выполнения вынесенного │ │раз в три года │ │ │предписания, поступившая │ │(с момента госрегистрации, │ │ │информация об угрозе │ │последней плановой проверки).│ │ │причинения вреда, │ │Для сферы здравоохранения │ │ │о причиненном вреде, │ │правило не действует, │ │ │нарушениях прав │ │проверяющие могут │ │ │потребителей, поручение │ │прийти и раньше; │ │ │Президента РФ; │ │- проверяющие обязаны │ │ │- выездная проверка │ │письменно уведомить │ │ │должна быть согласована │ │руководителя за три │ │ │с прокуратурой. │ │рабочих дня. │ │ │ │ └─────────────────────────────┘ │ └────────────────────────────┘ ┌─────────────────────┴─────────────────────┐ V V ┌─────────────────────────────┐ ┌────────────────────────────┐ │ Документарная │ │ Выездная │ │ (порядок проведения) │ │ │ │ │ │1. Предъявление │ │1. Проверка документов, │ │удостоверения: │ │имеющихся в распоряжении │ │- номер; │ │гос. органа. │ │- Ф.И.О. должностного лица, │ │2. Мотивированный запрос │ │должность; │ │с требованием представить │ │- срок действия │ │необходимые документы, а │ │удостоверения; │ │также копия распоряжения │ │- фотография; │ │о проверке. │ │- наименование проверяющего │ │3. В течение 10 дней с │ │органа. │ │момента получения запроса │ │2. Предъявление распоряжения│ │юридическое лицо обязано │ │о проведении проверки: │ │представить необходимые │ │- наименование органа; │ │документы. │ │- фамилии, имена, отчества, │ │4. Если выявлены │ │должности должностного лица;│ │противоречия, несостыковки, │ │- наименование юридического │ │то направляется требование │ │лица; │ │представить объяснения. │ │- предмет проверки; │ │5. В течение 10 дней │ │- сроки проведения; │ │юридическое лицо обязано │ │- перечень мероприятий по │ │представить объяснения + │ │контролю; │ │копии документов, │ │- перечень административных │ │подтверждающих его доводы. │ │регламентов; │ │6. Рассмотрение │ │- перечень документов, │ │представленных объяснений. │ │которые необходимо │ │Если выявлены нарушения либо │ │представить; │ │не представлены объяснения, │ │- даты начала и окончания │ │то принимается решение о │ │проведения проверки. │ │назначении выездной проверки.│ │3. Осмотр помещений, │ ├─────────────────────────────┤ │территории, ознакомление │ │Важно: каждый год генеральная│ │с документами, проведение │ │прокуратура и прокуратуры │ │экспертиз, замеров и пр. │ │субъектов Федерации │ │4. Оформление результатов │ │составляют сводную таблицу │ │проверки: Акт проверки │ │плановых проверок и │ │в 2 экз.; Предписание об │ │выкладывают их на официальных│ │устранении правонарушения; │ │сайтах. В конце декабря вы │ │Протокол об административном│ │можете узнать обо всех │ │правонарушении. │ │плановых проверках на │ ├────────────────────────────┤ │следующий год и подготовиться│ │Важно: │ │к ним. │ │- не нужно сразу писать │ │Важно: проверка не может │ │ответ на Акт, напишите: │ │проводиться раньше или позже │ │"С результатами Акта │ │указанных сроков! │ │не согласен. Возражения │ └─────────────────────────────┘ │будут представлены в │ │течение 15 дней согласно │ │ст. 16 ФЗ N 294. Дата. │ │Подпись"; │ │- в пустых местах поставьте │ │прочерки; │ │- листы Акта пронумеруйте. │ └────────────────────────────┘
4.3. Сроки проведения проверок
Срок проведения каждой проверки не может превышать 20 рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на 20 рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий - не более чем на 15 часов. Как определить, к какому виду предприятия вы относитесь (а соответственно установить правомерность сроков проверки)? Деятельность субъектов малого и среднего бизнеса в России регулируется принятым 24 июля 2007 г. Федеральным законом N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", в котором указаны критерии отнесения предприятия к малому бизнесу. К субъектам малого и среднего предпринимательства относятся внесенные в Единый государственный реестр юридических лиц потребительские кооперативы и коммерческие организации (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий), а также физические лица, внесенные в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (далее - индивидуальные предприниматели), крестьянские (фермерские) хозяйства, соответствующие перечисленным ниже условиям. Ограничение по численности работников. К малому и среднему бизнесу относятся средние, малые и микропредприятия. Число постоянных работников не должно превышать 250 человек: а) от 101 до 250 человек включительно - для средних предприятий; б) до 100 человек включительно - для малых предприятий; среди малых предприятий выделяются микропредприятия - до 15 человек. Ограничение по выручке. С 1 января 2008 г. согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 г. N 556 установлены предельные значения выручки от реализации товаров (работ, услуг) за предшествующий год без учета налога на добавленную стоимость для следующих категорий субъектов малого и среднего предпринимательства: - микропредприятия - 60 млн. рублей; - малые предприятия - 400 млн. рублей; - средние предприятия - 1 млрд. рублей.
4.4. Окончание проверки и обжалование итогов
Задача чиновника при проведении проверки понимается им однозначно - наказать, а не помочь, не объяснить, не разъяснить. Чиновники - формалисты, никого из них не интересуют противоречия в законах, несуразицы, высокие налоги, которые не позволяют нанять специалистов по всем отраслям проверок. Интересует их статистика проведенных проверок и количество привлеченных к ответственности. Так, в одном из ответов на запросы Роспотребнадзор Свердловской области сослался на Гражданский кодекс РФ: "Предпринимательской называется самостоятельная деятельность, направленная на получение прибыли" - и сделал вывод: если самостоятельная, то и разбирайтесь во всем сами. С момента прихода проверяющих и до момента составления Протокола об административном правонарушении (АПНШ) следует руководствоваться ФЗ N 294, с момента составления Протокола об АПНШ - гл. 29 КоАП РФ. Окончание проверки схематично выглядит следующим образом.
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐ │- Акт проверки (2 экз.), составляется немедленно после окончания. │ │- Предписание об устранении выявленных правонарушений. │ │- Протокол об АПНШ │ └──────────────────┬─────────────────────────────────────┬────────────────┘ V V ┌────────────────────────────────────┐ ┌────────────────────────────────┐ │1. Составлены акт, предписание. │ │2. Составлен Протокол об АПНШ │ │Есть несогласие с фактами, выводами,├──>│(ст. 28.2 КоАП), возбуждено дело│ │предложениями, неправомерными │ │об АПНШ │ │действиями должностных лиц во время │ └────────────────┬───────────────┘ │проверки. Ст. 16, 20 ФЗ N 294 │ │ └──────────────────┬─────────────────┘ V V ┌────────────────────────────────┐ ┌────────────────────────────────────┐ │В течение трех дней направляется│ │В течение 15 дней с даты получения │ │в орган, уполномоченный │ │акта его можно обжаловать <1> │ │рассматривать дела об АПНШ в │ └──────────────────┬─────────────────┘ │соответствии с разд. III КоАП РФ│ │ └────────────────┬───────────────┘ V V ┌────────────────────────────────────┐ ┌────────────────────────────────┐ │Как правило, в соответствии с │ │В течение 15 дней дело должно │ │административными регламентами │ │быть рассмотрено в порядке │ │отвечают в течение 30 дней │ │гл. 29 КоАП РФ. │ └────────────────────────────────────┘ │По итогам рассмотрения │ │выносится постановление: │ │- о назначении административного│ │наказания; │ │- о прекращении производства │ │по делу об АПНШ │ └────────────────┬───────────────┘ V ┌────────────────────────────────┐ │В течение 10 дней можно │ │обжаловать в порядке гл. 30 │ │КоАП РФ │ └────────────────┬───────────────┘ V ┌────────────────────────────────┐ │В 10-дневный срок жалоба должна │ │быть рассмотрена │ └────────────────────────────────┘
-------------------------------- <1> Данное обжалование имеет смысл, когда допущены грубые нарушения порядка проведения проверки, установленные в ФЗ N 294. При наличии таких нарушений результаты проверки не могут быть основанием для привлечения к административной ответственности.
|
