Государство как система субъектов права

 

В советской и постсоветской юридической литературе государство различными авторами рассматривалось как совокупность (система) взаимосвязанных субъектов права. Так, в частности, применительно к советскому государству М. И. Брагинский отмечал, что «вместо одного субъекта — Советского социалистического государства — в гражданском праве выступает множество экономически самостоятельных государственных предприятий, учреждений и организаций», что «всякий раз, когда по поводу имущества, составляющего государственную собственность, складывается определенное гражданское правоотношение, его сторонами выступают либо Союз ССР или союзные республики, либо автономные республики, автономные области, автономные округа, административно-территориальные единицы, либо, наконец, государственные юридические лица...»¹⁴¹. П. П. Виткявичюс также рассматривал советское государство как систему взаимосвязанных субъектов права, однако его позиция по ряду моментов существенно отличалась от позиции М. И. Брагинского¹⁴². Особый подход к пониманию государства как системы субъектов реализован представителями воззрения на государственные предприятия, социально-культурные учреждения как органы государства, обладающие властными полномочиями. Наиболее заметными представителями данного воззрения являлись А. В. Венедиктов, А. В. Карасс, В. Ф. Яковлева. В частности, А. В. Венедиктов полагал, что государственные предприятия не только осуществляют оперативное управление государственным имуществом и занимаются производством товаров, выполнением работ, оказанием услуг, но и совершают акты административно-

¹⁴¹ Брагинский М. И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 19, 24. См. также: Субъекты гражданского права. С. 268 и сл.

¹⁴² См.: Виткявичюс П. П. Гражданская правосубъектность Советского государства. Вильнюс, 1978. С. 11; 119 и др.

правового характера¹⁴³. Данное воззрение справедливо было подвергнуто критике со стороны целого ряда авторов, при этом наиболее точное, на наш взгляд, объяснение ему дал О. А. Красавчиков, который отметил, что в период зарождения этого подхода шла разработка и обоснование идеи государства как единого и единственного собственника, что и оказало влияние на формирование представления о предприятии как органе государства¹⁴⁴.

Вопрос о государстве как системе субъектов права в советской литературе нередко рассматривался в контексте дискуссии о правосубъектности хозяйственных систем и их элементов, о возможности участия в имущественных правоотношениях, как отдельных элементов системы, так и системы в целом, о значении центра системы и т. д.¹⁴⁵ М. И. Брагинский по данному вопросу пришел к выводу о том, что в силу самостоятельности государственных организаций как субъектов права (юридических лиц), государство как целое не может выступать в гражданских правоотношениях; поскольку самостоятельное выступление в гражданских правоотношениях государственных юридических лиц имеет непременной предпосылкой обособление определенного имущества, постольку в имущественную массу, стоящую за государством как участником гражданско-правовых отношений, должен быть включен не весь общегосударственный имущественный фонд, а только его часть, не распределенная между государственными организациями — юридическими лицами. Имущественная обособленность, на его взгляд, безусловно, исключает возможность одновременного участия в правоотношениях и «целого», и его «отдельных частей», так как в противном случае одно и то же имущество составляло бы субстрат сразу двух субъектов гражданского права, что он считает невозможным; выступление «целого» и «части» в гражданских правоотношениях им рассматривается как нарушение «правил игры», установленных и действующих в гражданском ооороте¹⁴⁶.

¹⁴³ См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность, М., 1948. С. 323-326.

¹⁴⁴ См.: Красавчиков О. А. Советская наука гражданского права // Ученые труды Свердловского юридического института. Т. VI. Свердловск, 1961. С. 62-69.

¹⁴⁵ См.: Брагинский М. И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. С. 25-32.

¹⁴⁶ Там же. С. 28-31.

Приведенные М. И. Брагинским доводы, на наш взгляд, скорее опровергают, чем доказывают его первоначальный тезис о том, что государство есть некоторая система субъектов гражданского права, есть целостность. Созданные государством юридические лица оказываются у него вовсе не «частями целого», а независимыми от него субъектами права, обладающими своим обособленным имущественным «субстратом». Собственно государство как субъект гражданского права сводится здесь к так называемому центру, обладающему нераспределенным между предприятиями, другими организациями имуществом. В этой схеме главный акцент делается на имущественную обособленность государственных предприятий. Вместе с тем, как справедливо замечено в литературе, для советского государства и советского гражданского законодательства характерно было применение необычной для романо-германского права конструкции разделенной, расщепленной собственности, согласно которой одному субъекту (созданному государством юридическому лицу) принадлежит право владения, пользования и распоряжения государственной собственностью в пределах, установленных законодательством; другому субъекту (советскому государству) принадлежит титул собственника в отношении переданного предприятию имущества¹⁴⁷. В этой конструкции правомочия собственника оказались разделены в советском (а теперь и в современном российском) праве между разными субъектами. У государства, например, в отношении имущества, переданного им в хозяйственное ведение, согласно ст. 295 ГК РФ, кроме титула собственника имущества имеются также контрольные полномочия, право давать согласие на совершение сделок с недвижимым имуществом и другие. Отсюда ни о какой полной обособленности, имущественной независимости государственного предприятия от государства говорить нельзя. Между государством (понимаемым в узком смысле, как центр системы) и созданным им юридическим лицом кроме учредительской зависимости, существующей между дочерней и основавшей ее организацией, есть также зависимость имущественная, обусловленная принадлежностью права собственности государству.

Исходя из этого, на наш взгляд, не совсем корректными представляются попытки рассматривать распорядительные полномочия

¹⁴⁷ См.: Пучков О. А. Антропологическое постижение права. Екатеринбурге. 41-42.

собственника, принадлежащие государству, в качестве административных, конституционных, иных публично-правовых полномочий. Таким образом, они умышленно выводятся, исключаются из гражданско-правовой сферы, чтобы «не нарушать правила игры», не разрушать представления об имущественной обособленности юридического лица. Если все же оставить в стороне идею полной имущественной обособленности государственных предприятий от государства, как собственника имущества и согласиться с тем, что государство сохраняет за собой некоторые права в отношении переданного им предприятию имущества, то можно заметить, что данные полномочия имеют не публично-правовую, а частноправовую природу, непосредственно вытекают из отношений собственности. Отсюда, исходя из общих начал гражданского законодательства, действительным нарушением будет не установление возможности участия «целого» и «части» в гражданских правоотношениях, а ограничение, тем более лишение собственника прав по владению, пользованию и распоряжению его имуществом, правовое отчуждение имущества от собственника. Таким образом, государство в патримониальном аспекте представляет собой систему субъектов права, включающих в себя кроме так называемого центра, обладающего и непосредственно распоряжающегося нераспределенным между другими субъектами системы имуществом, также множество государственных предприятий и других организаций (образовательных, культурно-просветительских, управленческих и т. д.) — юридических лиц, в отношении имущества которых «центр» сохраняет за собой ряд правомочий собственника.

Но не только государство в патримониальном аспекте представляет собой систему, оно является составным субъектом и в публично-правовом смысле. Федеративное государство, по сравнению с унитарным, имеет в своем составе несколько субъектов права — суверенных республик или автономий. Здесь происходит усложнение системы, ее разделение на несколько подсистем. При этом основу целостности федеративного политического государства составляют властеотношения; именно через власть, через совместное ее осуществление всеми входящими в его состав подсистемами достигается политическая целостность федеративного государства. Для правового государства, основывающегося на принципе первичности человека как субъекта права, на идее служения государства личности и

осуществления им общей правовой воли, основу целостности составляет правовая связь между гражданами, наличие общей правовой воли. В конечном счете единство всех составляющих федеративное государство подсистем основывается на их способности осуществлять разнообразные правовые интересы его граждан; путь к единству государства, следовательно, пролегает через правовую личность человека.

В некоторых государствах, в том числе в Российской Федерации, муниципальные образования законодательно не относятся к системе государства, не являются его подсистемами, звеньями. Согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий; а муниципальная собственность (ст. 8 Конституции РФ) не является разновидностью государственной собственности. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132 Конституции РФ). Таким образом, структурно и организационно местное самоуправление в современной России отделено от государственной власти, выведено за пределы системы субъектов, образующих государство. Вместе с тем оно, как отмечается в литературе, по сути, остается корпорацией публичного права, обладает властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, коммерческим организациям¹⁴⁸.

Если оценивать провозглашенные Конституцией России изменения в системе местного самоуправления сквозь призму двух известных теорий самоуправления — общественной и государственной, то можно заметить явный поворот в сторону первой теории. Согласно общественной теории, сущность самоуправления заключается в предоставлении муниципальным образованиям (местным обществам) самим решать местные дела, эта теория основана на противоположении местных интересов — государственным. Государственная же теория, напротив, видит в самоуправлении ор-

¹⁴⁸ См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л. А. Окунькова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1996 (комментарий к ст. 12).

ган служения государству, осуществления функций, задач государственного управления¹⁴⁹. По сравнению с эпохой советского государства, когда местные дела решались главным образом местными Советами, входящими в систему государственных органов власти и управления, сегодня местное самоуправление оказалось выведенным за пределы системы государственного управления. Вместе с тем, как справедливо отмечал Н. М. Коркунов, деятельность местного самоуправления, подобно деятельности государства, имеет не факультативный, а обязательный характер, т. е. между деятельностью государства и деятельностью органов местного самоуправления нет принципиального различия: деятельность их — деятельность однородная и различается лишь территориальными границами¹⁵⁰.

Действительно, исключение местного самоуправления из системы государства принципиально не изменяет публично-правового характера его деятельности, не отменяет принудительность, обязательность решений его органов. Данные преобразования не меняют, на наш взгляд, его политическую, властную природу. Местное самоуправление хотя и не имеет в своем составе, подобно государству, армию, тюрьмы, службу судебных приставов, однако вправе как, например, в России, участвовать в создании, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств местного бюджета (в установленном законом порядке¹⁵¹). Оно существует вовсе не на основе добровольных пожертвований, а за счет налогов и сборов, причем вправе само устанавливать местные налоги и сборы, также оно вправе принимать обязательные для исполнения гражданами и организациями нормативные акты. В конечном счете вне зависимости от того, реализуется ли в законодательстве общественная или государственная теория самоуправления, от этого суть дела не меняется: самоуправление в политическом государстве остается политическим, оно имеет властную природу; оно может быть официально включено в систему государства, а может считаться автономным от него, все равно за ним стоит государство, его налоговые органы, армия, судебные приставы

¹⁴⁹ См. подробнее: Коркунов Н. М. Русское государственное право. 7-е изд. СПб., 1913. Т. 2. С. 488-492.

¹⁵⁰ См.: Там же. С. 492.

¹⁵¹ См. ст. 9 Федерального закона «О милиции» от 18.04.91 № 1026-1 (в редакции Федерального закона от 23.12.03 № 186-ФЗ).

и т. д. Разница между первой и второй моделью взаимоотношения государства и системы местного самоуправления состоит лишь в том, что в одном случае (при реализации государственной теории самоуправления), местное самоуправление оказывается на коротком поводке у государства, а в другом случае (при осуществлении общественной теории самоуправления) — на длинном.

С учетом роли, значения местного самоуправления, характера его деятельности, оно не может оставаться прежним при изменении государства, при преобразовании политической государственности в правовую. Оно должно разделить судьбу политического государства, преобразоваться в систему правового общения, коммуникации, стать частью правовой государственности, основываясь при этом на его принципах, методах решения социальных задач. Система местного самоуправления, на наш взгляд, неизбежно должна стать системой правового самоуправления и занять место первой ступени правового государства. При этом связь данной ступени с остальными частями правового государства, естественно, должна быть правовой, основанной на признании самостоятельности, правосубъектности муниципальных корпораций. По существу, правовое государство, в отличие от политического, предстает не единым, суверенным и замкнутым государством, а оказывается множеством открытых, взаимодействующих между собой правовых корпораций (муниципальных, региональных и т. д.). Правовое государство представляется в качестве сложной системы корпораций, связанных между собой общими принципами построения и функционирования.

Есть еще одна важная составляющая правового государства, на которую обратил внимание И. Кант, рассматривая право войны и мира, международное право. Он справедливо отметил, что «всякое право народов и все внешнее мое и твое государств, приобретаемое или сохраняемое войной, лишь временны и только в общем союзе государств (аналогичном союзу, благодаря которому народ становился государством) это право может стать окончательно действительным и истинным состоянием мира»¹⁵². Хотя вечный мир (конечная цель всего международного права) идея неосуществимая, но политические принципы, согласно Канту, должны служить постоянному приближению к состоянию вечного мира и они вполне осуще-

¹⁵² Кант И. Соч.: В 6 т. М., 1965. Т. 4. Ч. 2. С. 277-278.

ствимы. Он подчеркивал то обстоятельство, что идея мирной общности всех народов земли — вовсе не этическая, человеколюбивая идея, а правовой принцип,что каждый человек имеет право вступать в такое общение, он его назвал правом гражданина мира; что установление всеобщего и постоянного мира составляет не просто часть, а всю конечную цель учения о праве¹⁵⁴. Отсюда можно сделать несколько выводов. Во-первых, правовое государство не ограничивается территориальными пределами существующих государств, идея правового государства, его принципы распространяются также на сферу международно-правовых отношений. Во-вторых, они обусловливают формирование союза государств подобного государственному (правового государственного союза). В-третьих, участниками правоотношений, правового общения в этом союзе выступают не только сами государства, но и отдельные лица — граждане мира, что право на такое общение принадлежит каждому человеку, что именно он выступает первичным субъектом этого общения. Кроме того, из кантовской идеи международно-правового союза, на наш взгляд, вытекает и тот вывод, что функция обеспечения внешней безопасности (обороны), традиционно выделяемая в ряду необходимых и естественных функций любого политического государства, является неосуществимой на этом уровне. Никакое, даже самое мощное в военно-политическом отношении государство в принципе не способно на будущее, навсегда обеспечить свою безопасность (об этом свидетельствует история гибели Рима, а также всех последующих великих империй). Либо оно должно физически уничтожить все свое внешнее окружение и стать планетарным моногосударством, либо поручить функцию осуществления своей внешней безопасности межгосударственному союзу, ассоциации, действующей по правовым принципам, способной правовым путем разрешать межгосударственные конфликты¹⁵⁵.

Таким образом, венцом правового государства, его завершающей ступенью должен явиться правосубъектный союз государств, основывающийся на тех же правовых принципах, что и другие эле-

¹⁵³ См.: Там же. С. 279.

¹⁵⁴ См.: Там же. С. 282.

¹⁵⁵ С. С. Алексеев рассматривает кантовский рецепт в качестве единственного средства, способного противостоять войне. См.: Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 659 (сноска 3).

менты, звенья правовой государственности. С. С. Алексеев, анализирующий кантовское правовое общество, приходит к выводу о том, что во внешних делах должен быть установлен законосообразный порядок между государствами, т. е. в принципе такой, который должен господствовать и внутри общества¹⁵⁶. Главным вопросом, ради решения которого должен существовать данный союз, — это вопрос международного мира. Ни вопросы раздела сфер влияний, ни навязыванию миру своих представлений о должном устройстве, своих социальных идеалов и ценностей, ни решения хозяйственных проблем, а вопросы мира. Поэтому центральными органами данного союза, если следовать идее Канта, должны быть органы, разрешающие международные конфликты — международные судебные органы, а также органы их предупреждения. Так как именно от них прежде всего, зависит возможность установления всеобщего и постоянного мира, достижения «конечной цели учения о праве».