Проблемы размещения государственного оборонного заказа

С принятием в 2005 г. Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ были созданы законодательные предпосылки для повышения эффективности бюджетных закупок. И хотя здесь еще остаются нерешенные проблемы, в целом, в практике размещения государственного заказа на конкурентных рынках достигнут существенный прогресс.

Однако этого нельзя сказать о бюджетных закупках на монополизированных рынках, одним из ярких примеров которых является рынок военной продукции. В отсутствие конкуренции абсолютное большинство позиций оборонного заказа закупается у единственного поставщика. Для противодействия ценовому диктату поставщиков требуется четкое нормативное регулирование ценообразования на военную продукцию. Однако такое регулирование на сегодняшний день отсутствует, что предопределяет неконтролируемый рост цен и проблемы с выполнением оборонного заказа.

Как ни парадоксально, свобода воли сторон государственного контракта на выполнение оборонного заказа реализуется в условиях действия огромного количества нормативных актов по вопросам ценообразования на продукцию военного назначения. Однако именно многочисленность этих нормативных актов, изданных в разное время различными регулирующими органами и не объединенных общей идеологией, порождает правовой вакуум.

Это дает государственным заказчикам простор для маневра в поисках наиболее удобного алгоритма действий.

Обобщая содержание действующей нормативно-методической базы ценообразования на военную продукцию, можно констатировать, что государственные заказчики при размещении заказа у единственного исполнителя самостоятельно определяют: состав и порядок расчета затрат, подлежащих включению в цену продукции, уровни рентабельности, порядок индексации затрат и прочие ценообразующие факторы, одним словом, самостоятельно определяют цену контракта. Формально на Федеральную службу по тарифам возложена регистрация цен на серийные изделия вооружения и военной техники. Однако, во-первых, эта регистрация охватывает лишь незначительную (до 25%) долю оборонного заказа, а во-вторых, она осуществляется уже после заключения контракта с единственным исполнителем или проведения торгов. В обоих случаях процедура регистрации практически бессмысленна, поскольку изменение и расторжение государственного контракта возможно только в судебном порядке и только ввиду допущенных при размещении заказа нарушений законодательства о размещении заказов. Тогда как нарушение подзаконных актов о ценообразовании на военную продукцию (нормы которых, к тому же, в большинстве своем носят диспозитивный характер) основанием для расторжения контракта не признается.

Исходя из этого, эффективность государственного контроля за ценообразованием на продукцию оборонного назначения зависит от решения двух взаимосвязанных задач:

- утверждения обязательных для применения государственными заказчиками методик расчета цены государственного контракта, размещаемого у единственного исполнителя, и начальной цены государственного контракта, размещаемого на торгах;

- введения процедур предварительной — до заключения государственного контракта - регистрации его цены (начальной цены) в контролирующих органах на предмет проверки соблюдения госзаказчиками обязательных методик ценообразования и обоснованности затрат, включенных в цену продукции.

Предлагаемая процедура предварительной регистрации означает не что иное, как государственное регулирование цен на продукцию военного назначения. И если применительно к начальной цене контракта, размещаемого на торгах, зарегистрированная цена обязательна только для государственного заказчика (который не может отступить от нее в конкурсной документации), то применительно к контрактам, размещаемым у единственного исполнителя без проведения торгов, процедура регистрации создает обязанности и для исполнителя контракта, который не может отказаться от заключения контракта по такой цене.

Таким образом, многие имеющие аналоги образцы военной продукции, которые на рынке гражданской продукции считались бы взаимозаменяемыми, для целей оборонного заказа являются незаменимыми. Из этого вытекает необходимость нормативной разработки определения понятия «организации, занимающей доминирующее положение на рынке продукции военного назначения».

Внедрение государственного регулирования цен на продукцию военного назначения, производимую организациями, занимающими доминирующее положение на рынке, предполагает предоставление последним права административного и судебного обжалования решений, принятых регулирующим органом. И если для обеспечения возможности судебного обжалования решений органа, на который будет возложена регистрация цен на продукцию военного назначения, не требуется никаких законодательных мер (любое решение органов исполнительной власти может быть оспорено в суде), то для обеспечения возможности административного обжалования соответствующих решений необходима разработка специальных нормативных актов.

Для обеспечения объективности процесса государственного регулирования цен на продукцию военного назначения не менее важно соблюсти принцип разделения функций правотворчества и правоприменения. Это означает, что орган, на который будет возложена государственная регистрация цен на продукцию военного назначения (в настоящее время, как отмечалось, таким органом является ФСТ), не должен самостоятельно утверждать методологию определения цены (начальной цены) государственного контракта. На наш взгляд, такая методология должна утверждаться Правительством РФ.

Для предотвращения роста бюджетных затрат на реализацию оборонного заказа принципиально важно обеспечить одноканальность финансирования производства продукции военного назначения.

Еще одним важным аспектом ценообразования на продукцию военного назначения является вопрос о степени жесткости контрактной цены.

Хотя заключение контрактов на срок, выходящий за пределы года, при определенных условиях допускается и действующим законодательством, до сих пор такие контракты не имели широкого практического применения ввиду отсутствия юридических гарантий их финансирования за пределами года. Соответственно и законодательство о размещении государственного заказа было ориентировано преимущественно на краткосрочные контракты.

С этой точки зрения, более рациональным решением представляется утверждение общих для всех долгосрочных контрактов прозрачных правил корректировки их цены в процессе исполнения. Вполне нейтральным, с точки зрения коррупциогенности, решением было бы предоставление сторонам долгосрочного государственного контракта возможности корректировки цены в зависимости от отклонения фактического уровня инфляции от прогнозного, учтенного при расчете цены.

2.2

Быстрый рост государственного оборонного заказа (ГОЗ) России начался в 2005 году, когда он увеличился почти на треть по сравнению с предшествующим годом, составив 148 миллиардов рублей. Через год была утверждена Государственная программа вооружения на период 2007–2015 годов (ГПВ-2015). Благодаря нарастающему военному финансированию она стала первой подобной программой в России, которая действительно начала исполняться.

Этот факт позволил промышленности приступить к выстраиванию более или менее долгосрочных производственных планов.

В целом можно утверждать, что сегодня ГОЗ является определяющим фактором для российского ОПК и служит одним из действенных инструментов промышленной политики государства. С 2005 года объем ГОЗ превышает объем военного экспорта страны, и это первая предпосылка к формированию в России устойчивой работы всех предприятий ОПК, а не только тех, что ориентированы на экспорт. Общеизвестно, что до середины 2000-х годов стабильное экономическое положение демонстрировали лишь те предприятия, чья продукция была востребована за рубежом, остальные едва держались на плаву.

Точная номенклатура вооружений, закупаемых в рамках ГПВ-2015, неизвестна, однако в 2006 году руководство Министерства обороны России озвучило общие запланированные показатели: «Программа включает оснащение 200 соединений и частей. Вооруженные Силы РФ получат около 3000 единиц нового вооружения различного предназначения и более 5000 модернизированного различного назначения. Сухопутные и Воздушно-десантные войска будут перевооружены на новое, модернизированное вооружение, а это более 300 батальонов, несколько ракетных бригад. В ВВС и ПВО поступят более тысячи боевых комплексов фронтовой и армейской авиации. В ВМФ будут осуществлены поставки нескольких десятков кораблей, подводных лодок, в том числе пяти стратегических ракетоносцев».

В ценах 2005 года на ГПВ-2015 планировалось выделить 4,94 триллиона рублей, из которых для Министерства обороны предназначалось 4,51 триллиона рублей (91 процент). Из общей суммы 63 процента планировалось потратить на закупку новых ВВТ, на НИОКР закладывалось еще 20 процентов бюджета программы.

Судя по всему, ГПВ-2015 с точки зрения объемов финансирования делится на два этапа: 2007–2010 годы и 2011–2015 годы, так как по многим видам ВВТ предполагается резко нарастить закупки именно после 2010 года. Кроме того, допускается, что в 2011-м программа будет подвергнута корректировке.

Об этом говорят последние события по подготовке и утверждению Государственной программы вооружения на период 2011–2020 годов, которая, очевидно, построена на основе «второй части» ГПВ-2015, но является «дополненной и расширенной» с учетом новых реалий, таких, как «новый облик» Вооруженных Сил РФ и осмысление результатов войны с Грузией в августе 2008-го. Важным нововведением ГПВ-2015 стал переход на трехлетние контракты.

Между тем фактическое исполнение этих контрактов столкнулось с рядом трудностей, вызванных в первую очередь ущербностью механизма ценообразования с пресловутым индексом-дефлятором, что делало такие контракты для промышленности заведомо убыточными.

Таким образом, несмотря на общую правильность идеи перехода к среднесрочной контрактации закупок, на практике она сталкивается с рядом традиционных неразрешенных моментов. К традиционным проблемам также относятся высокие ставки кредитования и отсутствие влияния у головного подрядчика на ценообразование у производителей второго уровня кооперации.

Наконец, новой тенденцией ГОЗ, получившей в СМИ неоднозначную оценку, стал рост закупок ВВТ у зарубежных производителей. К настоящему моменту велись единичные закупки в интересах Сухопутных войск, но потенциальное приобретение нескольких универсальных десантных кораблей типа Mistral может резко повысить долю иностранных вооружений в Российской армии.

В августе 2009 года российское правительство обозначило новые приоритеты военного строительства. В число ключевых вошли развитие стратегического ядерного потенциала, средств ракетно-космической обороны, оснащение войск современными ударными комплексами, системами управления, разведки и связи, а также укрепление военной инфраструктуры. Отчасти перемены в приоритетах были вызваны российско-грузинской войной 2008 года, в результате чего в ГОЗ-2010 попало такое направление, как «обеспечение работ по усилению контингента наших Вооруженных Сил и строительство соответствующей военной инфраструктуры на важнейших стратегических направлениях, включая Южное, и модернизация Черноморского флота».

Стратегические ядерные силы. Приоритет финансирования стратегических ядерных сил (СЯС) в России никогда не подвергался сомнению. Однако на протяжении 2000-х годов относительная доля СЯС в расходах на оборону снижалась, что, очевидно, связано не со снижением приоритета СЯС, а с ростом абсолютного бюджета МО. Если в 1999–2000 годах на СЯС уходило порядка 95 процентов объема ГОЗ, то в 2007-м на «ядерные» цели было потрачено только 23 процента средств.

Вероятно, в последующие годы эта цифра оставалась на том же уровне, что косвенно подтверждается тем, что ГПВ-2015 предполагает выделение порядка 20 процентов средств на закупку ВВТ для стратегических ядерных сил.

Основными закупочными программами для РВСН являются программы по закупке межконтинентальных баллистических ракет (МБР) РТ-2ПМ2 «Тополь-М» и РС-24 «Ярс» (разработка которой была завершена в рамках ГПВ-2015). В 2007–2009 годах было закуплено 24 МБР «Тополь-М» (в том числе 15 мобильных) и три первые серийные мобильные МБР «Ярс». Кроме того, продолжалось финансирование работ по поддержанию в боевом составе ракетных комплексов предыдущего поколения: Р-36М/М2, УР-100НУТТХ и РТ-2ПМ. Очевидно, что к 2015–2017 годам объем средств на поддержание в строю старых систем будет снижаться, что в случае сохранения нынешнего уровня закупок новых МБР может означать снижение доли расходов на Ракетные войска стратегического назначения.

Космические войска. В области закупок для Космических войск можно констатировать стабильное положение. Последние годы Космические войска проводят примерно равное количество пусков ракет-носителей. Номенклатура запускаемых спутников довольно обширна: в ней имеются спутники разведки, связи, ретрансляционные, предупреждения о ракетном нападении и навигации. В то же время значительные финансовые ресурсы выделяются на разработку ракеты-носителя нового типа «Ангара» (в том числе наземной инфраструктуры для нее), однако сроки готовности постоянно переносятся. Как представляется, резкого роста расходов на Космические войска в относительных цифрах ожидать не следует.

Кроме спутников, в соответствии с концепцией военно-космической обороны до 2016 года планируется принять на вооружение новые РЛС системы предупреждения о ракетном нападении (СПРН) «Воронеж-ДМ», загоризонтные РЛС «Контейнер», «Небо», «Подлет» и «Резонанс», работы по которым также финансируются.

В 2007–2008 годах руководство Космическими войсками подтвердило курс на отказ от использования РЛС СПРН, расположенных вне территории России, и по мере отказа от них на территории России планируется развернуть еще две РЛС СПРН – «ближе к Уралу и на Дальнем Востоке». В общей сложности МО планирует закупить пять или шесть РЛС СПРН «Воронеж-ДМ» с целью создания полного радиолокационного поля над территорией России к 2015 году.

Военно-морской флот. За последние годы ВМФ удалось завершить строительство ряда долгостроев, которые находились на стапелях еще с советских времен, а также заложить корабли новых проектов. Так, в 2010 году наконец спустили на воду многоцелевую атомную подводную лодку (АПЛ) проекта 885 «Северодвинск», что является этапным моментом в ходе реализации программы, а в 2009-м заложили однотипную АПЛ «Казань». В 2010 году после почти шести лет испытаний была передана флоту головная дизель-электрическая подводная лодка (ДЭПЛ) проекта 677 «Санкт-Петербург», в 2008-м Северный флот пополнился опытной подводной лодкой проекта 20120 «Саров».

В рамках одного из недавно обозначенных приоритетов ГОЗ – усиление Черноморского флота: в августе 2010 года была заложена ДЭПЛ проекта 06363 «Новороссийск» и до конца года ожидается закладка еще двух однотипных кораблей.

При этом закупочная политика ВМФ получила большую известность благодаря обсуждению возможности закупки до четырех французских универсальных десантных кораблей (УДК) типа Mistral. В случае подписания контракта он может стать крупнейшим для ВМФ, не считая программы строительства РПКСН (стоимость четырех УДК оценивается в два миллиарда долларов), а также беспрецедентным случаем в отношении закупки столь дорогостоящей зарубежной техники.

Сухопутные войска. Сухопутные войска за рассматриваемый период не переживали серьезных потрясений в области закупочной политики и финансирования. Анализ динамики закупок военной техники показывает, что Сухопутные войска продолжают планомерное перевооружение на танки Т-90А (закуплено порядка 156 танков) и модернизированные Т-72БА (около 100 единиц), а также отработанные образцы военной техники, такие, как БТР-80, БМП-3 и БМД-3/4 (в общей сложности закуплено несколько сот образцов различных бронированных машин). В небольших количествах производилась закупка новых бронеавтомобилей «Тигр» и «Дозор». Примерно на одинаковом уровне остаются ежегодные закупки автомобильной техники и закупки/ремонт артиллерийских орудий.

При этом с наибольшими затруднениями идет закупка новых оперативно-тактических ракетных комплексов «Искандер-М»: за три года в войска поступило порядка двух дивизионов этих комплексов.

Из специфики закупочной политики Сухопутных войск следует отметить отказ руководства МО от финансирования ряда НИОКР (разработка танка нового поколения «объект 195», самоходной артиллерийской системы «Коалиция-СВ»), а также первые закупки образцов вооружений и комплектующих иностранного производства. В частности, израильских беспилотных летательных аппаратов, французских тепловизоров Thales Catherine и итальянских легких бронированных машин IVECO LMV.