Стратегии осуществления муниципальных реформ

Рассмотрим более детально проблему осуществления муниципальных изменений стратегического масштаба, или муниципальных реформ. Особое внимание к этой проблемной области определяется тем, что организации, непосредственно занимающиеся осу­ществлением муниципального управления (мэрии, районные управы), а также входящие в систему муниципального управле­ния, отличаются от всех других НКО тем, что их деятельность са­мым непосредственным образом влияет на условия жизни всех граж­дан, протекает на виду, оценивается, поддерживается и критикуется значительной частью населения.

Организации муниципального управления в современных рос­сийских условиях сталкиваются с быстрым изменением потребно­стей, запросов, настроений населения, законодательной базы осу­ществления их полномочий и другими изменениями факторов внешней среды. Для того чтобы соответствовать новым требовани­ям и условиям работы, они должны постоянно меняться, приспосабливаться к изменениям. Стратегические изменения в муни­ципальном управлении в современных условиях направлены на сни­жение уровня администрирования и ликвидацию бюрократичес­кого произвола, на расширение самостоятельности и прав орга­нов местного самоуправления с одновременным повышением ответственности за выполнение производственных программ, ни укрепление горизонтальных экономических связей между территориями и на решение многих других задач.

Изменения, или организационные инновации, могут быть раз­ными по масштабу. Одни из них затрагивают интересы небольшого количества людей (например, реорганизации аппарата управле­ния), другие задействуют в той или иной мере большую часть на­селения (строительство гаражей, дорог или изменения в системе розничной торговли товарами первой необходимости). Однако не­зависимо от масштаба их можно рассматривать как реформы и по­пытаться определить общие закономерности успешного их осуще­ствления.

Нужны ли реформы? Первый вопрос, который нужно задать, — нужно ли действительно что-либо менять. Реформа всегда чего-то стоит, особенно если она внезапна и радикальна. В некоторых слу­чаях она может быть разрушительна. Одна из наиболее очевидных причин реформы — задача повышения эффективности и результа­тивности муниципального управления. Было бы наивным руко­водствоваться при планировании и управлении муниципальной реформой идеологическими целями, например, абстрактными тер­минами о развитии демократии, расширении управленческой са­модеятельности граждан или защите прав человека. Это — задачи государства. Однако эффективность и результативность — важней­шие параметры оценки управления бизнесом — должны присутствовать на всех этапах планирования и осуществления реформы. Другое дело, что разработка и апробация методик оценки эффек­тивности и результативности муниципальных реформ только на­чинаются.

Когда возможна попытка перемен? Очень редко реформы про­водят чисто в символических целях или ради создания положи­тельного имиджа реформаторов. Исключение здесь составляет си­туация, когда реформа является встроенным элементом избира­тельной компании.

Предпринимать реформу следует не просто в случае, если она действительно нужна: ее надо проводить в нужный момент и обя­зательно с учетом быстро меняющихся характеристик среды, среди которых не в последнюю очередь должны учитываться измене­ния ценностей и связанных с ними поведенческих стереотипов как администраторов, так и населения. Определение лучшего мо­мента для проведения реформы — задача скорее искусства управления, чем применения рациональных методов планирования. Од­нако понимание ее важности может быть решающим фактором успеха. Некоторые условия можно выделить как особенно важные для определения времени изменений:

• Чувство необходимости перемены у тех, чья поддержка наи­более важна для того, чтобы обеспечить ее принятие. Это обычно такие группы, как авторитетные общественно-политические организации, руководители коммерческих и не­коммерческих организаций, деятельность которых позитив­но оценивается населением, представители творческой и научной интеллигенции и др.

• Действия со стороны политических лидеров, которые, воз­можно, поддержат муниципальные преобразования во вре­мя фазы проектирования и принятия решений и, если это возможно, во время их осуществления.

• Доступность технического и профессионального руководства, спомощью которого можно запланировать и провести реформу.

Скорость перемен. Необходимо иметь в виду некоторую уста­лость населения от происходящих перемен, поэтому призывы к ра­дикальности и быстроте перемен, скорее, могут создать сопротивле­ние, чем вызвать энтузиазм у наиболее активной части населения. Реформаторам, осуществляющим реформы даже в очень узкой и специализированной сфере (например, изменение системы регист­рации автомобильных тентов-«ракушек»), не стоит рассматривать скорость осуществления реформы в качестве решающего фактора успеха: стремление увеличить ее в настоящих условиях почти на­верняка вызовет многократное увеличение сопротивления пере­менам.

Выбор области для проведения реформ. Процедура выбора области для перемен часто осуществляется не системно. Для преодоления этого недостатка могут оказаться полезными известные процедуры стратегического менеджмента: анализ факторов среды, построение системных карт, схем связей, декомпозиции целей. Однако надо иметь в виду, что в муниципальном управлении часто приходится иметь дело с «мягкими» (soft) проблемами. В этом случае могут быть более полезными методы организационного развития, чем системные стратегии интервенции. Проблем всегда больше, чем ресурсов для реформ и возможностей. Часто взаимодействие множества очагов сопротивления, вызванных действиями на многих фронтах, приводит к тому, что ничего не доводится до конца.

При необходимости проведения радикальных административных реформ нужно выбрать подходящие способы их проведения. Один из таких способов — организация новых административных структур (например, рабочих групп или «штабов») с новым пер­соналом, набранным не из администрации, скажем, округа, а из других структур, в том числе и коммерческих.

Особенности муниципального планирования. Обозначим основ­ные проблемы планирования, которые представляются достаточ­но очевидными.

Во-первых, администраторам реформы необходимо учитывать, что планирование допускает разные стили осуществления этого процесса — от достаточно жесткого, авторитарного, до широкого применения различных методик партисипативного управления. Для разных задач эффективными могут быть разные подходы и при­емы.

Во-вторых, необходимо представлять важность разработки и оценки временных альтернатив при планировании муниципаль­ных реформ. Здесь может оказаться полезным опыт планирования в бизнесе: менеджеры хорошо понимают, что для проектирова­ния бизнеса, который будет существовать много лет, требуется значительно большее время, чем для планирования операции, которая должна принести в короткое время ощутимый доход. Ос­новной подход к перемене (постепенное переустройство или ра­дикальная реформа) также определяет предполагаемый график проведения реформы. Национальный кризис, например, вполне может потребовать срочного и полного проведения неожиданной реформы. Для подготовки и проведения других изменений, кото­рые значительно влияют на человеческие отношения между мно­гими тысячами служащих, такие, как прогрессивная система оп­латы труда, может потребоваться, по меньшей мере, несколько лет, независимо от желания руководства.

В-третьих, внимание к координации работы проектировщи­ков реформы. Важно помнить, что муниципальная администра­ция не единое целое; по крайней мере, не механический агрегат «винтиков» и «деталей». Различные управления и отделы преследуют различные цели и интересы. И этот факт не может не отра­жаться в процессе проектной работы. Повышенное внимание к таким различиям между органами управления необходимо при проведении административной реформы, чтобы получить поддер­жку и преодолеть сопротивление. Планирование административ­ной реформы обычно включает в себя ряд политических и управ­ленческих факторов. По поводу того, какое их сочетание будет лучшим, обычно и возникают разногласия. Между политически­ми структурами и муниципальной администрацией возможны разные типы разделения труда, и они могут хорошо работать при различных условиях. Ни один не является изначально хорошим или плохим — все они склонны к типичным недостаткам адми­нистративных реформ, таким как возрождение старых, ошибоч­ных идей.

В-четвертых, планирование должно предусматривать гибкость проекта. Проект муниципальной реформы должен быть чуток к проблемам, которые вызвали необходимые перемены. Только с помощью анализа причин этих проблем возможно достижение разумного сочетания незначительных постепенных переделок и крупномасштабных реформ. Пропорции зависят от обстоятельств, в которых находится данный регион.

В-пятых, планирование должно предполагать создание меха­низмов обратной связи с гражданами. Гражданам может показать­ся непрактичным и неинтересным быть вовлеченными в какие-то чисто административные перемены, но даже в этом случае кон­сультация с теми, кого затронет перемена, может быть очень важна. Часто наблюдается сильное и вполне понятное нежелание обсуж­дать предложенную реформу с теми, кто, как ожидается, будет против нее, так как такие дискуссии могут дать им возможность оказать сопротивление раньше и эффективнее. Противоположный взгляд заключается в том, что такая дискуссия может помочь тем, кто планирует реформу, сократить уже в проекте ожидаемое сопротивление до минимума. Это также исключит возможность об­винения в том, что план был разработан в секрете, с подтекстом злых намерений по отношению к кому-то.

Следует подчеркнуть, что не существует реформы, проведен­ной «раз и навсегда». Из-за длительной природы перемен, проис­ходящих в окружении, функциях и результатах деятельности ру­ководства, административные реформы всегда будут нужны и в будущем.

Технологии осуществления реформы. Наверное, главная «технологическая» проблема связана с решением вопроса о том, необхо­димо ли создавать постоянный «центральный комитет» (в данном случае дело не в названии управляющего органа). В управленческой литературе существует мнение, что новые особенности «постмо­дернистской» социальной реальности требуют отказа от таких фор­мальных и постоянных структур как чего-то устаревшего и неже­лательного. Высказываются, например, такие аргументы, что по­стоянный комитет по контролю над осуществлением реформы довольно быстро может «переродиться» в отдел по согласованию интересов сторон. Другое опасение связано с тем, что такой орган может иметь склонность к навязыванию, например, районным управам какого-то одного образца действий. По нашему мнению, нет достаточных оснований для вынесения определенных и кате­горических суждений по этому вопросу: проблема требует даль­нейшего изучения.

Другой комплекс проблем технолого-управленческого харак­тера связан с управлением людьми и структурами. Формальные структуры часто имеют тенденцию завладевать большей частью внимания тех, кто вовлечен в перемену, особенно если это корен­ная реформа. Частично это объясняется тем, что структура «на виду»: в списках имен и званий в документах административного органа, на дверях кабинетов и в телефонных справочниках. Структура час­то является свидетельством перераспределения власти, и поэтому она полна потенциальных противоречий. Этот высокий потенциал противоречий и его очевидность приводят к тому, что основное внимание прессы, посвященное административной реформе, пе­реключается на изменения в структуре. Дебаты разгораются по поводу расположения имен и строчек на схеме организационной структуры. Однако структурные проблемы реформы также реша­ются легче в том случае, когда руководители реформы специально планируют время и другие ресурсы для их решения.