Общая характеристика законодательства об охране природно-заповедном фонда

ЛЕКЦИЯ 13.

ТЕМА: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ ПРИРОДНО-ЗАПОВЕДНОГО ФОНДА

 

Постановка вопросов

Общая характеристика законодательства об охране природно-заповедного фонда. Условия и порядок формирования и объявления территорий и объектов природно-заповедного фонда. Правовой режим территорий и объектов природно-заповедного фонда. Экономические и правовые меры обеспечения функционирования и, охраны территорий и объектов природно-заповедного фонда. Правовое регулирование государственного управления и ведения государственного кадастра в области охраны природно-заповедного фонда. Юридическая ответственность за нарушения требований природно-заповедного законодательства.

 

Общая характеристика законодательства об охране природно-заповедном фонда

Природно-заповедный фонд составляют участки суши и водного пространства, природные комплексы и объекты, которые имеют особую природоохранную, научную, эстетическую, рекреационную и иную ценность и выделены с целью сохранения природного разнообразия ландшафтов, генофонда животного и растительного мира, поддержания общего экологического баланса и обеспечения фонового мониторинга окружающей природной среды. В последнее годы число объектов природно-заповедного фонда значительно возросло. Если в 1995 году таких объектов общегосударственного значения было всего 20 и занимали площадь 417,6 тыс. га, то в 2000 году их было уже 31 общей площадью 877, 1 тыс. га. По оценочным сведениям в них насчитывается 1600 видов растений, 450 видов птиц, 140 видов рыб, более 100 видов диких зверей и других животных[1].

Законодательство о природно-заповедном фонде Украины определяет правовые основы эффективной охраны, рационального использования, организации воспроизводства природных комплексов и объектов природно-заповедного фонда. В связи с этим природно-заповедный фонд охраняется как национальное достояние, в отношении которого устанавливается особый режим охраны, использования и воспроизводства. Вместе с тем наше законодательство рассматривает природно-заповедный фонд как составную часть мировой системы природных территорий и объектов, находящихся под особой охраной^[2]. Наиболее известными природно-заповедными объектами с международным статусом в нашем регионе являются, например, Черноморский биосферный заповедник и природный заповедник «Дунайские плавни».

Природно-заповедный фонд включает в себя как территории и объекты природного происхождения, так и искусственно созданные объекты. К природным территориям и объектам природно-заповедного фонда относятся: природные заповедники, биосферные заповедники, национальные природные парки, региональные ландшафтные парки, заказники, памятники природы и заповедные урочища. К искусственно созданным объектам природно-заповедного фонда относятся: ботанические сады, дендрологические парки, зоологические парки, парки-памятники садово-паркового искусства.

В соответствии с действующим законодательством заказники, памятники природы, ботанические сады, дендрологические парки, зоологические парки и парки-памятники садово-паркового искусства в зависимости от их экологической, научной и историко-культурной ценности подразделяются на объекты общегосударственного и местного значения. В зависимости от происхождения и других особенностей природных комплексов и объектов, объявляемых заказниками либо памятниками природы, цели создания и режима охраны заказники подразделяются на ландшафтные, лесные, ботанические, зоологические, орнитологические, энтомологические, ихтиологические, гидрологические, общегеологические, палеонтологические и карстово-спелеологические. В свою очередь памятники природы по этим критериям подразделяются на комплексные, ботанические, зоологические, гидрологические и геологические.

Современное украинское законодательство закрепляет общие положения о формах собственности на территории и объекты природно-заповедного фонда. Так, согласно ст. 4 Закона, территории природных заповедников, заповедные зоны биосферных заповедников, земельные участки и другие природные ресурсы, предоставленные национальным природным паркам, являются собственностью Украинского народа. Вместе с тем, региональные ландшафтные парки, буферные зоны антропогенных ландшафтов и зоны регулируемого заповедного режима биосферных заповедников, земли и другие природные ресурсы, включенные в их состав, но не предоставленные национальным природным паркам, а также заказники, памятники природы, заповедные урочища, ботанические сады, дендрологические парки, зоологические парки и парки-памятники садово-паркового искусства могут находиться как в собственности Украинского народа, так и в других формах собственности, предусмотренных действующим законодательством.

В случае изменения форм собственности на земельные участки, на которых находятся заказники, памятники природы, заповедные урочища, парки-памятники садово-паркового искусства, собственники земли обязаны обеспечивать режим их охраны с соответствующей перерегистрацией охранного обязательства. Таким образом, природно-заповедное законодательство допускает возможности возникновения и функционирования различных форм собственности на природные территории и объекты природно-заповедного фонда, но конкретно не обозначает их. В настоящее время практике известны объекты природно-заповедного фонда, функционирующие не на государственной, а на коллективной собственности, например, ландшафтный парк «Трахтемиров», существующий в форме акционерного общества[3].

Основные задачи, научный профиль, особенности природоохранного режима и характера функционирования природных заповедников, биосферных заповедных природных парков, региональных ландшафтных парков, заказников, ботанических садов, дендрологических парков и зоологических парков определяется в положениях о них, которые разрабатываются в соответствии с действующим законодательством и утверждаются центральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды^[4] в отношении территорий и объектов природно-заповедного фонда общегосударственного значения и его органами на местах - в отношении территорий и объектов природно-заповедного фонда местного значения.

Особенности природоохранного режима памятников природы и заповедных урочищ определяются непосредственно на основе сведений о них в первичных учетных документах. Природные заповедники, биосферные заповедники, национальные природные парки, региональные ландшафтные парки, а также ботанические сады, дендрологические парки, зоологические парки общегосударственного значения являются юридическими лицами. Ботанические сады, дендрологические парки, зоологические парки местного значения и парки-памятники садово-паркового искусства в соответствии с законодательством могут быть признаны юридическими лицами.

Действующее законодательство предъявляет повышенные требования к охране территорий, имеющие особую экологическую ценность и к использованию земельных ресурсов территорий и объектов природно-заповедного фонда. Территории и объекты, имеющие особую экологическую научную, эстетическую, хозяйственную и историко-культурную ценность, в соответствии со ст. 6 Закона, подлежат комплексной охране, порядок осуществления которой определяется положением о каждой из таких территорий либо объектов.

Земли территорий и объектов природно-заповедного фонда, а также земли природных территорий и объектов, имеющих особую экологическую, научную, эстетическую, хозяйственную и историко-культурную ценность и являющиеся объектами комплексной охраны, относятся к землям природоохранного и историко-культурного назначения. На землях природоохранного и историко-культурного назначения запрещается любая деятельность, которая отрицательно влияет или может отрицательно повлиять на состояние природных и историко-культурных комплексов и объектов либо препятствует их использованию по целевому назначению.

Природно-заповедное законодательство определяет основные средства сохранения территорий и объектов природно-заповедного фонда. Согласно требованиям ст. 8 Закона сохранение территорий и объектов природно-заповедного фонда обеспечивается путем установления заповедного режима, организации систематических наблюдений за состоянием заповедных природных комплексов и объектов, проведения комплексных исследований с целью разработки научных основ соблюдения требований по охране территорий и объектов природно-заповедного фонда при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, разработки проектной и проектно-планировочной документации о землеустройстве, лесоустройстве, проведении экологических экспертиз, введения экономических мер стимулирования их охраны, осуществления государственного и общественного контроля за соблюдением режима охраны и использования объектов природно-заповедного фонда, установления повышенной ответственности за нарушение режима их охраны и использования, проведения широкого международного сотрудничества и выполнения других мероприятий с целью сохранения территорий и объектов природно-заповедного фонда.

В соответствии с требованиями Закона и другими законодательными актами, территории и объекты природно-заповедного фонда могут использоваться в природоохранных, научно-исследовательских, оздоровительно-рекреационных, образовательно-воспитательных целях и в целях ведения мониторинга окружающей природной среды. Основные виды использования территорий и объекты природно-заповедного фонда, а также заготовка древесины, лекарственных и иных ценных растений, их плодов, сена, выпас скота, охота, рыболовство и другие виды использования могут осуществляться лишь при условии, когда такая деятельность не противоречит целевому назначению территорий и объектов природно-заповедного фонда, установленным требованиям по охране, использованию и воспроизводству их природных комплексов и отдельных объектов. В связи с этим в учебно-правовой литературе выделяется режим абсолютного заповедования, режим относительного заповедования и смешанный режим заповедования^[5] как способов охраны объектов природно-заповедного фонда.

Режим абсолютного заповедования свойственный только природным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную и рекреационную деятельность как видов вмешательства человека в ход естественных процессов, несовместимых с целями заповедования. Такое вмешательство допустимо лишь в строго ограниченных целях и может иметь место при ведении научно-исследовательской деятельности, предотвращении вреда природной среде (ликвидация последствий стихийных бедствий, тушение лесных пожаров, истребление хищников, угрожающих местной фауне) и организации ознакомительных экскурсий по специально отведенным тропам и пешеходным маршрутам.

Режим относительного заповедования построен на сочетании запретов использования территорий и объектов природно-заповедного фонда с допущением ограниченной эксплуатации их природных ресурсов. Под этот режим подпадают различные виды земельных и водных заказников, создаваемых с целью охраны и воспроизводства природных комплексов или их отдельных компонентов. Таким образом, заказный режим ограниченного использования территорий и объекты природно-заповедного фонда, сочетающийся с целями их сохранения, представляет собой частичное заповедование.

Смешанный режим заповедования наблюдается в функционировании национальных природных парков и региональных ландшафтных парков, где наряду с зонами активного и пассивного отдыха населения могут выделяться зоны абсолютного покоя, исключающие вмешательство человеческой деятельности. На территориях этих объектов природного происхождения, как правило, может осуществляться рекреационно-оздоровительное использование их естественных ресурсов, исключающих отрицательное влияние на состояние запрещённых для использования территорий. Следовательно, на территории единого природно-заповедного объекта могут выделяться участки с режимами абсолютного и относительного заповедования.