Глава III. Государственная экологическая экспертиза 1 страница

 

Статья 10. Государственная экологическая экспертиза

 

Статья 10 устанавливает положение о том, что государственная экологическая экспертиза может быть организована и проведена только специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы, а не любым или всеми специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды.

Данный вид экспертизы организуется и проводится в определенном порядке, регламентируемом комментируемым Законом и другими нормативными правовыми актами, например Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г.

Организация и проведение государственной экологической экспертизы может регулироваться также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом должно соблюдаться правило о соответствии таких актов федеральным законам, установленное в ч. 2 ст. 76 Конституции РФ.

Таким образом, государственные эколого-экспертные органы не вправе сами устанавливать порядок организации и проведения государственной экологической экспертизы. Отступление от правовых требований по этим вопросам будет нарушением принципа законности заключений государственной экологической экспертизы со всеми вытекающими из этого последствиями.

Статья 10 определяет уровни проведения государственной экологической экспертизы. Такая экспертиза может проводиться на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. Госкомэкология РФ имеет свои органы не только на уровне субъектов Федерации, но и в городах. Городские органы Госкомэкологии РФ также не вправе проводить государственную экологическую экспертизу.

 

Статья 11. Объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня

 

1. В ст. 11 установлены объекты государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне. Основанием для составления перечня объектов экспертизы являются принципы экологической экспертизы, указанные в ст. 3 Закона, касающиеся прежде всего презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности и обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экспертизы.

Статья 11 регламентирует следующие основные три положения:

- государственная экологическая экспертиза проводится в обязательном порядке по всем указанным в статье видам материалов (документации);

- государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат материалы (проекты документов), разрабатываемые на различных этапах планирования и проектирования намечаемой деятельности и утверждаемые Правительством РФ и специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти;

- на государственную экологическую экспертизу, проводимую на федеральном уровне, направляются материалы (проекты документов), при реализации которых возможно воздействие на природную среду в пределах территории двух или более субъектов Российской Федерации, либо материалы, обосновывающие пользование природными объектами (ресурсами) федерального значения, а также особо ценными территориями, имеющими общегосударственное значение.

Первое из указанных положений ранее было установлено ст. 36 Закона "Об охране окружающей природной среды"*(13). Этим Законом были также определены четыре типа материалов, подлежащих государственной экологической экспертизе: предплановые, предпроектные и проектные материалы, экологические обоснования лицензий и сертификатов. При этом виды документации в пределах выделенных типов материалов не конкретизировались. В развитие Закона "Об охране окружающей природной среды" постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1992 г. N 942 было утверждено Положение о государственной экологической экспертизе*(14), где объекты государственной экологической экспертизы были уточнены и включали уже семь видов документации. Именно этот перечень лег в основу перечня объектов государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне (а также на уровне субъектов Российской Федерации). С принятием Федерального закона "Об экологической экспертизе" указанное Положение потеряло свою актуальность и было отменено постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698 "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы"*(15), за исключением п. 14 и 15, определяющих расходование средств государственной экологической экспертизы.

До принятия Закона об экологической экспертизе законодательно не были закреплены объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации. Отнесение объектов экспертизы к тому или иному уровню определялось на основании ведомственных документов Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации*(16) (Минприроды России). Так, приказом Минприроды России от 21 мая 1995 г. "О государственной экологической экспертизе предприятий с иностранными инвестициями" было определено, что предпроектная и проектная документация на объекты хозяйственной деятельности с иностранными инвестициями более 100 млн рублей и все объекты угледобывающей, нефте-газодобывающей и нефтеперерабатывающей отраслей независимо от доли иностранных инвестиций в уставном капитале организаций, которые планируют деятельность, потенциально опасную для окружающей природной среды, подлежит государственной экологической экспертизе в Госкомэкологии России.

Законом вводятся два признака, определяющих обязательность представления указанных материалов на государственную экологическую экспертизу в Госкомэкологию России:

- возможность потенциального воздействия на окружающую природную среду в пределах территории двух или нескольких субъектов Российской Федерации;

- федеральный статус территории, где планируется деятельность.

К объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня отнесены четырнадцать видов документации. В этот перечень, кроме ранее утвержденных объектов государственной экологической экспертизы, дополнительно включены:

- проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду;

- документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территории федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные;

- документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции, концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении Российской Федерации.

Таким образом, перечень объектов государственной экологической экспертизы становится более всеобъемлющим. Он включает практически все виды документации, которая регулирует или регламентирует деятельность, способную оказать воздействие на окружающую природную среду на территории двух и более субъектов Российской Федерации. Федеральным законом "Об исключительной экономической зоне"*(17) также установлено проведение государственной экологической экспертизы на федеральном уровне по объектам, планируемым к реализации в пределах этой зоны.

Однако ввиду отсутствия конкретных критериев в оценке возможных последствий (экологического риска) намечаемой деятельности, степени и масштабов ее опасности определение уровня проведения государственной экологической экспертизы по отдельным объектам экспертизы представляется довольно затруднительным.

Например, не определен четко уровень проведения государственной экологической экспертизы объектов градостроительства, сооружаемых на территориях федерального значения. В 1997 г. проводилась государственная экологическая экспертиза проекта строительства моста через реку Волгу и переходов к нему в г. Волгограде. Мост - объект градостроительства и согласно ст. 12 комментируемого Закона относится к объектам государственной экологической экспертизы, проводимой на уровне субъекта Российской Федерации. Поэтому государственная экологическая экспертиза предпроектной документации по строительству моста проводилась Волгоградским комитетом по охране окружающей среды. Однако при проведении экспертизы возникла проблема в связи с тем, что река Волга является объектом федерального значения и при строительстве моста могло быть оказано воздействие на водную среду и водные биоресурсы реки Волги, что могло привести к нанесению ущерба другим субъектам Российской Федерации, а именно Астраханской области. В связи с этим согласно ст. 11 комментируемого Закона государственная экологическая экспертиза проекта строительства моста должна проводиться в Госкомэкологии России. В данном случае проблема была решена путем изучения предпроектных материалов по оценке воздействия проектируемого моста на водный объект (реку Волгу) и водные биологические ресурсы. По результатам экспертной оценки, это воздействие ограничивалось акваторией реки в пределах Волгоградской области. Поэтому государственная экологическая экспертиза проекта строительства моста проводилась Волгоградским комитетом по охране окружающей среды.

При возникновении проблем в определении уровня проведения государственной экологической экспертизы по конкретным материалам рекомендуется руководствоваться указанными в начале данного комментария положениями по выделению объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня, в том числе учитывать масштаб прогнозируемого воздействия на окружающую природную среду. Однако на первых этапах разработки документации не всегда удается точно выявить зону прогнозируемого воздействия. Только при разработке проектной документации и уточнении проектных решений можно установить, какова будет зона этого воздействия и будут ли при реализации проекта затронуты интересы одного или нескольких субъектов Российской Федерации. При экологической экспертизе таких "спорных" объектов следует руководствоваться оценками степени и опасности воздействия на окружающую природную среду, исходя из типовых проектов. В случаях, когда отсутствуют оценки воздействия на окружающую природную среду для типовых проектов, необходимо уже на предпроектной стадии разработки документации уточнять проектные решения и масштаб прогнозируемого воздействия с учетом конкретных проектных решений.

2. Все перечисленные в статье объекты государственной экологической экспертизы на федеральном уровне можно объединить в девять групп.

К первой группе объектов государственной экологической экспертизы следует отнести проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, при реализации которых возможно воздействие на окружающую среду, а также нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации. В соответствии с порядком проведения государственной экологической экспертизы, установленным комментируемым Законом, указанные проекты должны представляться органами представительной, исполнительной и судебной власти.

Проведение государственной экологической экспертизы проектов законодательных актов затруднено вследствие отсутствия механизма учета заключения государственной экологической экспертизы при их принятии. Кроме того, по мнению некоторых ученых-юристов, просматривается определенное влияние органов исполнительной власти (ввиду того, что в соответствии со ст. 13 государственная экологическая экспертиза организуется и проводится Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации) на законодательный процесс, что не соответствует положению Конституции РФ о самостоятельности каждой из ветвей власти. Однако следует учесть, что в соответствии со ст. 14 и 15 комментируемого Закона государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, состоящей из внештатных (независимых) экспертов, и в соответствии со ст. 18 государственные органы, организующие проведение государственной экологической экспертизы и утверждающие сводное заключение экспертной комиссии, не имеют права вмешиваться в его выводы. Вследствие этого опасения о влиянии органов исполнительной власти на законодательный акт представляются напрасными.

По отношению к законопроектам государственная экологическая экспертиза может быть рассмотрена как деятельность по научному обоснованию допустимости реализации положений законопроекта, носящая рекомендательный характер и не обязывающая Государственную Думу Федерального Собрания принять заключение государственной экологической экспертизы.

Это следует также из п. 5 ст. 18 Закона, где указано, что заключение государственной экологической экспертизы по объектам, указанным в ст. 11 и 12, может быть положительным или отрицательным, за исключением нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Однако механизм применения этого положения не нашел должного отражения в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания, в котором не предусмотрено проведение государственной экологической экспертизы проектов законодательных актов, которые могут оказать воздействие на природную среду. Согласно Регламенту Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы и может участвовать в подготовке законопроектов в порядке дачи заключения на них по объектам совместного ведения, к которым относится природопользование и охрана окружающей среды. С целью подготовки заключения Правительства РФ на законопроекты, касающиеся деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду или при реализации которой будет осуществляться природопользование, они могут направляться на государственную экологическую экспертизу в Госкомэкологию России. Представление на государственную экологическую экспертизу законопроектов целесообразно после принятия их в первом чтении Государственной Думой РФ. Заключение государственной экологической экспертизы может быть учтено и при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Отсутствует также механизм учета заключения государственной экологической экспертизы при утверждении проектов подзаконных актов Российской Федерации (указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ). Кроме того, постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"*(18) не установлена обязательность проведения государственной экологической экспертизы на федеральном уровне проектов нормативных правовых актов, представляемых в Правительство РФ, или ведомственных нормативных актов, регистрируемых в Минюсте России, если их применение может привести к негативным изменениям в окружающей среде. Это, однако, не отменяет требования комментируемого Закона об обязательности проведения государственной экологической экспертизы этих актов.

Нормативно-технические и инструктивно-методические документы, регламентирующие хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать воздействие на окружающую природную среду, также чрезвычайно редко представляются на государственную экологическую экспертизу, за исключением строительных норм и правил, проекты которых регулярно направляются на государственную экологическую экспертизу Госстроем России. Причинами этого служит отсутствие в законодательных актах, регламентирующих правовые отношения в конкретных сферах деятельности, такого требования. Не разработан также порядок учета заключений государственной экологической экспертизы при согласовании Госкомэкологией России проектов нормативно-технической и инструктивно-методической документации, что приводит к тому, что значительное их количество согласовывается Госкомэкологией России без заключений государственной экологической экспертизы на проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов.

В связи с чем представляется целесообразным внести дополнение в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, предусмотрев в них обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов нормативных правовых актов и ведомственных нормативных документов, содержащих положения о регламентировании деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую природную среду.

3. Ко второй группе материалов, подлежащих государственной экологической экспертизе федерального уровня, можно отнести всю предплановую документацию, включая материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации. В том числе:

- проекты комплексных и целевых федеральных и межгосударственных инвестиционных программ;

- проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;

- проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;

- проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации.

В этот перечень могут входить, кроме указанных, экологические, инновационные, социально-экономические и другие федеральные или региональные программы, разрабатываемые за счет или с участием федеральных средств. Дать в Законе полный перечень программ не представляется возможным. В связи с этим перечень программ является открытым и может быть дополнен в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в области экологической экспертизы.

Основанием для отнесения программ к объектам экспертизы федерального уровня является источник ее финансирования и территория, на которой планируется реализация мероприятий, а именно:

- если программа финансируется преимущественно из федерального бюджета, то она подлежит экспертизе на федеральном уровне;

- если программой предусмотрены мероприятия на территории двух и более субъектов Российской Федерации, то такая программа также направляется на государственную экологическую экспертизу в Госкомэкологию России.

Экспертизе на федеральном уровне подлежат также проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация. Несмотря на то, что после принятия Закона прошло около четырех лет, такие программы еще ни разу не представлялись на государственную экологическую экспертизу. Необходимо отметить, что их экспертиза должна осуществляться с учетом не только требований законодательства Российской Федерации, но также и требований международных договоров и конвенций.

Представляемые на государственную экологическую экспертизу федерального уровня проекты предплановой документации включают проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил, комплексные схемы охраны природы на территории Российской Федерации, а также проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, являющихся собственностью Российской Федерации.

Проекты схем охраны природы Российской Федерации подлежат государственной экологической экспертизе для проверки соответствия предлагаемых решений природоохранительному законодательству, определения оптимальности видов и объемов мероприятий по предотвращению деградации природной среды, восстановления ее нарушенного состояния.

В соответствии со ст. 38 Закона были внесены изменения и дополнения в Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. В основном эти изменения и дополнения сводились к уточнению объектов экспертизы. Так, в постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"*(19) были включены требования о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы на проекты федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду. В соответствии с этим требованием на государственную экологическую экспертизу представляются программы, связанные с недропользованием, лесопользованием, землепользованием, пользованием водами, животным и растительным миром, а также химическим, биологическим разоружением, техническим переоснащением, и иные программы до представления их на утверждение в Минэкономики России.

Учитывая требования комментируемого Закона, водным законодательством были установлены требования о проведении государственной экологической экспертизы схем охраны и использования водного фонда при их разработке.

4. К третьей группе объектов государственной экологической экспертизы относится документация по конкретным ("точечным") объектам хозяйственной и иной деятельности независимо от их сметной стоимости и принадлежности, если она затрагивает интересы сопредельных государств, двух или более субъектов Российской Федерации. Это наиболее распространенная группа материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу. В нее входят технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, а также материалы по объектам организаций (предприятий) с иностранными инвестициями, объем которых превышает 500 тыс. долларов, а также уставные документы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, в соответствии с которыми конкретным организациям (фирмам) предоставляется право использования природных ресурсов на территории Российской Федерации.

Государственная экологическая экспертиза проектов строительства, реконструкции, расширения технического перевооружения, консервации и ликвидации объектов хозяйственной и иной деятельности (далее - проектов строительства), которая оказывает воздействие на окружающую среду, проводится в обязательном порядке независимо от того, проводилась ли ранее государственная экологическая экспертиза предплановой или предпроектной документации на эту деятельность. Требование о проведении государственной экологической экспертизы проектов строительства было установлено ранее Законом "Об охране окружающей природной среды" и Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, и особых трудностей при определении уровня проведения экспертизы эти объекты экспертизы не вызывают, за исключением случаев, когда объекты деятельности располагаются в приграничной с другим субъектом Российской Федерации зоне. При этом сам объект деятельности может оказывать незначительное воздействие, но зона воздействия будет распространяться на территорию другого субъекта Российской Федерации. Нормативных правовых актов, устанавливающих порядок проведения государственной экологической экспертизы по таким объектам строительства, не принималось. В данном случае рекомендуется руководствоваться ведомственными актами Минприроды России, утвержденными еще до принятия комментируемого Закона и допускающими проведение "совместных" экспертиз. При этом государственная экологическая экспертиза организуется тем территориальным комитетом по охране окружающей среды (края, области, автономной области), где планируется размещение объекта строительства. Но такая экспертиза должна проводиться при обязательном участии экспертов и представителей территориального комитета охраны окружающей среды другого субъекта Российской Федерации, на территорию которого воздействие оказывается.

Недостаточно четко законом определена государственная экологическая экспертиза предпроектной документации. Если Законом "Об охране окружающей природной среды" прямо указывается на обязательность проведения государственной экологической экспертизы предпроектных материалов, намечаемых к реализации на территории Российской Федерации, то такое требование в комментируемом Законе отсутствует. Это объясняется тем, что указанные в ст. 11 ТЭО и проекты объединены в одну группу объектов экспертизы, а в соответствии с постановлением Госстроя России от 29 октября 1993 г. N 18-41 "О порядке проведения государственной экспертизы градостроительной документации и проектов строительства в Российской Федерации" (зарегистрировано Минюстом России 10 ноября 1993 г. N 338) эти две стадии проектирования объединены в одну - ТЭО (проект), хотя ранее ТЭО относилось к предпроектной стадии проектирования.

С 1995 г. строительными правилами (СП 101-01-95) введена предпроектная стадия разработки проектных решений - обоснование инвестиций и определены требования к составу материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

В соответствии со ст. 41 и 42 Закона "Об охране окружающей природной среды" по крупным объектам строительства государственная экологическая экспертиза должна осуществляться дважды: при выборе места строительства (обоснование инвестиций) и проекта.

Учитывая важность определения степени экологической опасности объектов намечаемой деятельности, предпроектная документация по экологически опасным объектам подлежит государственной экологической экспертизе как на предпроектной стадии (при обосновании инвестиций и места размещения объекта строительства), так и на стадии проектных материалов (при уточнении технических решений по снижению воздействия на окружающую среду и иных природоохранных мероприятий). Нормативными документами Госкомэкологии России (Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, Регламент государственной экологической экспертизы) определены требования к содержанию экологического обоснования в предпроектной документации (уставные документы по недропользованию, обоснования инвестиций, а при отсутствии последних - ходатайства (декларации) о намерениях) и проектной документации, а также к составу документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу на этих этапах проектирования.

На государственную экологическую экспертизу федерального уровня, учитывая требования ст. 41 Закона "Об охране окружающей природной среды", направляются как обоснования инвестиций, так и технико-экономические обоснования строительства с целью уточнения на предпроектной стадии места размещения объектов намечаемой деятельности. В проектах же обосновываются технические решения по снижению воздействия на окружающую среду и оценивается их достаточность.

Материалы по созданию организаций горнодобывающей промышленности были выделены в статье в связи с тем, что система проектирования объектов по разработке месторождений не в полном объеме совпадает с системой проектирования по объектам хозяйственной деятельности, утвержденной Госстроем России. Проведение государственной экологической экспертизы по этим объектам позволяет оценить на этапе создания этих организаций ее финансовые и материальные возможности по обеспечению рационального недропользования, достаточность имеющихся в этих организациях средств и возможностей по сохранению качества окружающей среды.

5. К четвертой группе объектов государственной экологической экспертизы на федеральном уровне относятся проекты международных договоров. Законодательством о международных договорах процедура государственной экологической экспертизы не предусмотрена. Однако указывается, что в подготовке проектов международных договоров должны участвовать государственные органы исполнительной власти, чьи интересы затрагиваются. В связи с этим согласно комментируемому Закону проекты международных договоров, в которых участвует российская сторона и подписание которых обязывает Россию принимать решения, могущие негативно отразиться на качестве окружающей среды, в процессе их подготовки должны быть направлены в Госкомэкологию России на государственную экологическую экспертизу до передачи их в Министерство иностранных дел Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

6. К пятой группе объектов экспертизы относятся материалы, обосновывающие соглашения о разделе продукции, концессионные и иные договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении Российской Федерации, а также материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности на всей территории Российской Федерации. Экспертиза этих материалов проводится с целью оценки возможностей лицензиата реализовать свою деятельность в соответствии с природоохранительным законодательством Российской Федерации, а также проверки достаточности и экологической обоснованности средств и методов планируемой деятельности (без ущерба окружающей природной среде при ее реализации).

Требование о проведении государственной экологической экспертизы проектов соглашений о разделе продукции было установлено Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции"*(20). После принятия этого Закона, а также Федерального закона "Об экологической экспертизе" требование государственной экологической экспертизы при осуществлении недропользования закреплено также в подзаконных актах об охране недр и недропользовании. В частности, в постановлении Правительства РФ от 23 февраля 1996 г. N 210 "Об органах, осуществляющих государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономический и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр"*(21) определены требования государственной экологической экспертизы экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр. Эта информация подготавливается при выдаче лицензий на недропользование для установления условий изучения, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых, а также при разработке проектной документации на объекты строительства. Государственная экологическая экспертиза экологической информации осуществляется по материалам обоснования заявки инициатора деятельности (лицензиата), которую он направляет в лицензионную комиссию для получения лицензии, а также проектной документации (ТЭО, проекта) на строительство сооружений при разработке месторождений полезных ископаемых (проект обустройства месторождения).