Глава IV. Права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы. Общественная экологическая экспертиза

 

Статья 19. Права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы

 

В ч. 1 ст. 19 определяется объем правомочий граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы.

Граждане и общественные организации (объединения) могут обратиться в общественные организации (объединения), указанные в ст. 20 Закона, с предложениями о проведении общественной экологической экспертизы соответствующего объекта. С учетом этих предложений общественные экологические организации могут принять решение о проведении общественной экологической экспертизы.

При этом обратим внимание, что в этой статье говорится о праве граждан и общественных организаций (объединений) выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории. Употребленная здесь формулировка является некорректной. В соответствии с Законом объектом экологической экспертизы является не хозяйственная и иная деятельность, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории, а проектируемая хозяйственная и иная деятельность, реализация которой может (будет) затрагивать экологические интересы населения.

В осуществление принципа гласности экологической экспертизы Закон закрепляет право граждан и общественных организаций (объединений) получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения. Закон при этом не определяет ни формы, ни процедуры обращения за такой информацией, ни обязанности ее предоставления. Из чего следует, что запросы о предоставлении такой информации могут быть выражены как в устной, так и в письменной форме. Соответственно запросам органы государственной экологической экспертизы могут предоставить требуемую информацию в устной или письменной форме.

Кроме того, гражданам и общественным объединениям предоставлено право осуществлять иные действия в области экологической экспертизы наряду с названными, если они не противоречат законодательству России. К таким действиям относится, к примеру, инициирование проведения общественной экологической экспертизы (ст. 20), оспаривание в судебном порядке заключения государственной экологической экспертизы (ст. 8) и др.

2. Полномочие, касающееся направления в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированных предложений по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности, есть не что иное, как одна из форм участия граждан и общественных формирований в принятии экологически значимых решений. Данное полномочие важно рассматривать в контексте п. 2 ст. 19. Праву граждан и общественных формирований корреспондирует обязанность экспертной комиссии государственной экологической экспертизы (при подготовке экспертного заключения) и лиц, принимающих решение о реализации объекта государственной экологической экспертизы, рассматривать материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение. Невыполнение этой обязанности дает основание заинтересованным гражданам обжаловать в суде заключение государственной экологической экспертизы или решение о реализации объекта экспертизы.

 

Статья 20. Общественная экологическая экспертиза

 

1. В данной статье называются субъекты, которые могут инициировать организацию и проведение общественной экологической экспертизы. Это - граждане, общественные организации (объединения) и органы местного самоуправления. Правда, включение в этот перечень граждан и органов местного самоуправления правового значения не имеет, так как они не вправе заставить общественные организации принять решение о проведении общественной экологической экспертизы.

2. В ст. 20 называется субъект непосредственной организации и проведения общественной экологической экспертизы. Им является ограниченный круг общественных организаций (объединений). Закон устанавливает, что такую экспертизу могут проводить лишь те общественные организации (объединения), в уставе которых прямо написано, что к основным направлениям их деятельности относится охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы. С учетом такой формулировки встает вопрос: может ли проводить общественную экологическую экспертизу общественная организация, в уставе которой говорится лишь об охране окружающей природной среды в качестве одного из основных направлений деятельности, без дополнения относительно организации и проведения экологической экспертизы? Ответ должен быть положительным, так как организация и проведение экологической экспертизы есть часть деятельности по охране окружающей природной среды.

Закон лишь требует, чтобы такие общественные организации (объединения) были правоспособными, т.е. они должны быть зарегистрированы в порядке, установленном законодательством России.

 

Статья 21. Объекты общественной экологической экспертизы

 

Статья 21 устанавливает возможность проведения общественной экологической экспертизы в отношении каждого из объектов государственной экологической экспертизы, указанных в ст. 11 и 12 Закона. Однако из общего перечня объектов исключаются те, которые содержат сведения, составляющие государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

Согласно действующему законодательству под государственной тайной понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации*(74).

Коммерческой тайной признается информация, имеющая действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, закрытая для свободного доступа на законном основании, обладатель которой принимает меры к охране ее конфиденциальности (ст. 139 ГК).

Под термином иная охраняемая законом тайна в контексте ст. 21 следует понимать всякую иную информацию, распространение которой может нанести ущерб охраняемым законом интересам субъектов хозяйственной, иной деятельности. Например, в ряде случаев может идти речь об информации, составляющей служебную тайну, охрана которой регулируется ст. 139 ГК.

Сведения о влиянии объекта на состояние окружающей природной среды сами по себе не могут составлять государственной или коммерческой тайны. Так, в соответствии с Законом РФ "О государственной тайне" не могут быть засекречены и, соответственно, являться предметом государственной тайны сведения о состоянии экологии, о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях (ст. 7). Коммерческую тайну предприятия и предпринимателя не могут составлять сведения о загрязнении окружающей среды*(75).

Однако для того чтобы в ходе экологической экспертизы получить указанные сведения, необходимо исследовать материалы, характеризующие объект экспертизы - технологии, ноу-хау, которые в ряде случаев могут быть предметом государственной или коммерческой тайны. Например, государственную тайну составляют сведения, раскрывающие существо новейших достижений в области науки и техники, которые могут быть использованы в создании принципиально новых изделий, технологических процессов в различных отраслях экономики; сведения, раскрывающие содержание и (или) направленность научно-исследовательских, опытно-конструкторских или проектных работ, проводимых в интересах обороны и безопасности государства*(76). Субъект коммерческой деятельности, согласно смыслу действующего законодательства, в предусмотренном законом порядке может самостоятельно определять сведения, являющиеся коммерческой тайной.

Устанавливая ограничения на экспертизу такого рода объектов, Закон тем самым гарантирует соблюдение государственных интересов, а также производственных, коммерческих интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности.

 

Статья 22. Проведение общественной экологической экспертизы

 

Статья 22 устанавливает правило о том, что общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней, которое практически на нет сводит возможности проведения общественной экологической экспертизы, так как общественная организация, которая была бы в состоянии провести экологическую экспертизу, не имеет возможности заранее получить информацию о готовящейся государственной экологической экспертизе, чтобы успеть провести свою экспертизу до государственной или одновременно с ней. Возможности проведения общественной экологической экспертизы еще более снижаются, если попытаться выполнить требования ст. 23 Закона относительно государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы. Здесь приведен яркий пример государственной бюрократии.

Чтобы преодолеть эти трудности, общественные организации, желающие специализироваться на проведении общественных экологических экспертиз, вероятно, должны иметь своих платных (и тайных!) агентов среди сотрудников специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, чтобы они своевременно сообщали о готовящихся государственных экспертизах. Кроме того, в интересах оперативности проведения общественной экспертизы соответствующие общественные организации должны располагать резервом ученых-общественников, которых можно было бы в короткий срок мобилизовать на проведение общественной экологической экспертизы.

В связи с вышеуказанным возникает множество других вопросов, на которые нет удовлетворительных ответов. Например, как разрешить ситуацию, если общественная экологическая экспертиза начата своевременно, но все же не была закончена до завершения государственной экологической экспертизы. Следует ли остановить работу государственной экспертной комиссии до завершения общественной экологической экспертизы (что было бы логично) или нет.

2. Статья 22 умалчивает о правах общественных экологических экспертов. Строго говоря, у них нет никаких прав. Все права отнесены только к общественным организациям, хотя, по сути дела, они должны принадлежать экспертам.

Так, в соответствии со ст. 22 общественный экологический эксперт, чтобы получить документацию, подлежащую экспертизе, должен обращаться с запросом к общественной организации, проводящей экспертизу, а не к заказчику. Да и вообще применительно к общественной экологической экспертизе заказчика не должно быть. Проблемы возникают в случае, если владелец проектной документации не выдает общественной организации документацию, или дает не полностью, либо дает только в копиях, а не в подлинных экземплярах.

Право знакомиться с нормативно-технической документацией также более необходимо эксперту, чем общественной организации. Участие в качестве наблюдателя в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы опять-таки было бы желательно поручать общественным экологическим экспертам, для которых выполнение этой функции более сподручно, чем для посторонних представителей общественных организаций.

 

Статья 23. Условия проведения общественной экологической экспертизы

 

1. Статья 23 устанавливает ряд процессуальных требований к организации и проведению общественной экологической экспертизы. Целью ее является упорядочение деятельности общественных организаций (объединений), инициаторов проведения общественной экологической экспертизы и органов местного самоуправления, в чьи полномочия входит организация по требованию населения общественных экологических экспертиз.

2. Общественные организации (объединения), подающие заявление о проведении общественной экологической экспертизы, должны отвечать следующим требованиям:

- они должны иметь принятый и зарегистрированный в установленном порядке устав деятельности общественной организации (объединения);

- характер их деятельности должен быть связан с охраной окружающей среды либо иным образом свидетельствовать о компетентности и реальности участия данной общественной организации (объединения) в оценке вопросов, возникающих в связи с проведением общественной экологической экспертизы;

- они должны иметь наименование и юридический адрес.

3. Заявитель (общественная организация или объединение) в поданном для регистрации заявлении на проведение общественной экологической экспертизы должен указать сведения о составе экспертной комиссии, сведения об объекте общественной экологической экспертизы, сроки ее проведения.

Экспертная комиссия для проведения общественной экологической экспертизы должна формироваться с соблюдением требований к квалификации и правовому статусу, аналогичных предъявляемым к экспертам комиссий по проведению государственной экологической экспертизы (см. комментарий к ст. 16). Права и обязанности экспертных комиссий также идентичны.

Согласно ч. 1 ст. 22 сроки проведения общественной экологической экспертизы должны укладываться во временной промежуток до окончания государственной экологической экспертизы.

4. Обязанность, возлагаемая на общественную организацию (объединение) по информированию населения о начале и результатах проведения общественной экологической экспертизы, может быть осуществлена в любой форме: через средства массовой информации, путем выпуска специальных бюллетеней, сообщением на собраниях жителей и т.п.

5. Органы местного самоуправления (см. п. 1 комментария к ст. 9):

- принимают заявления о проведении общественной экологической экспертизы;

- проверяют правильность указанных в нем сведений, в том числе об отнесении объекта экспертизы к числу не подлежащих общественной экологической экспертизе (см. комментарий к ст. 21);

- в случае наличия двух и более заявлений от различных общественных организаций предлагают заявителям создать совместную экспертную комиссию;

- в семидневный срок рассматривают заявление и принимают решение о регистрации или об отказе в регистрации заявления;

- уведомляют заявителя о регистрации заявления или об отказе в регистрации.

6. Регистрация заявления общественной организации (объединения) на проведение общественной экологической экспертизы либо отсутствие отказа в регистрации в течение семидневного срока создает юридическое основание для начала работы экспертной комиссии, наделение ее установленными законом правами на получение информации и т.п. и означает возложение соответствующих обязанностей по проведению экспертизы, подготовке заключения и направления его специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы (см. комментарий к ст. 25).

 

Статья 24. Отказ в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы

 

1. Статья 24 устанавливает правовые основания и порядок принятия решения об отказе в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы, а также гарантии соблюдения прав и интересов заинтересованных сторон.

2. Решение об отказе в регистрации выносит орган местного самоуправления (см. комментарий к ст. 9, 23) на основании следующих количественных и качественных показателей:

1) проведение общественной экологической экспертизы ранее дважды в отношении одного и того же объекта. При этом учитывается наличие обоснованных доводов о существенном изменении экологической обстановки либо иных характеристик объекта экологической экспертизы или условий его реализации;

2) нарушение требований о сохранении государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны при указании в заявлении общественной организации (объединения) в качестве объекта предполагаемой к проведению экологической экспертизы, сведения о котором составляют такого рода тайну (см. комментарий к ст. 20);

3) общественная организация - заявитель не зарегистрирована в установленном законом порядке и, следовательно, не обладает правами (полномочиями) и юридическим статусом общественной организации (объединения), являющимися необходимыми для осуществления юридически значимых действий в целом и в частности - для подачи заявления на проведение общественной экологической экспертизы;

4) устав общественной организации (объединения) не предусматривает ведения деятельности по охране окружающей среды;

5) невыполнение требований к заявлению, в том числе отсутствие обязательных сведений, наличие неправильных (искаженных, ложных) сведений о составе экспертов, характере деятельности общественной организации и т.п. Для отказа в регистрации не имеет значения, является недостоверность указанных данных умышленной или ошибочной по небрежности заявителя.

Поскольку перечень оснований является исчерпывающим, при отказе в регистрации орган местного самоуправления не вправе ссылаться на иные обстоятельства и соображения, кроме указанных в данной статье.

 

Статья 25. Заключение общественной экологической экспертизы

 

1. В ст. 25 регулируются основные положения, касающиеся заключения общественной экологической экспертизы. В соответствии с ней заключение направляется в органы, организации и другим субъектам, для которых оно может представлять интерес. К ним относятся специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы, заказчик документации, по которой проводилась общественная экологическая экспертиза, органы местного самоуправления, в пределах юрисдикции которых будет осуществляться деятельность, предусмотренная соответствующим проектом.

С правовой точки зрения наибольшее значение имеет направление заключения общественной экспертизы в специально уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы. Подготовленное в рамках данной экспертизы, в отличие от государственной, экспертное заключение носит рекомендательный характер. Чтобы стать юридически обязательным, оно должно быть утверждено органом государственной экологической экспертизы. В случае утверждения заключение общественной экологической экспертизы приобретает черты заключения государственной экспертизы, в которых говорилось в комментарии к ст. 18. Но даже если заключение общественной экспертизы не утверждено этим органом, его значение проявляется в том, что оно принимается во внимание комиссией государственной экологической экспертизы при подготовке и принятии своего заключения по соответствующему проекту.

2. Одним из правовых последствий придания юридической силы заключению общественной экологической экспертизы является то, что на руководителя и членов экспертной комиссии этой экспертизы начинают распространяться положения ст. 30-34 Закона, которыми определяются виды нарушений законодательства об экологической экспертизе, влекущие применение уголовной, административной, материальной и гражданско-правовой ответственности (см. комментарий к ст. 30-34).

3. В соответствии со ст. 25 заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах массой информации. Распространение информации о позиции общественности в отношении намечаемой экологически значимой деятельности важно в контексте действия принципа гласности природоохранительной деятельности, закрепленного в ст. 3 Закона об охране окружающей природной среды, и для обжалования в суде заключения государственной экологической экспертизы, если выводы, содержащиеся в заключении, не совпадают с позицией общественности.