Тема 8. Полномочия и предмет ведения органов и должностных лиц местного самоуправления 2 страница

 

2. Взаимоотношения органов государственной власти и органов МС.

 

 

Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления основаны на следующих принципах:

Во-первых, органы государственной власти осуществляют поддержку местного самоуправления. Это вытекало из совокупного анализа статей 4, 5 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В настоящее время приняты две федеральные программы поддержки местного самоуправления, действуют региональные программы поддержки местного самоуправления в отдельных субъектах Российской Федерации.

Федеральные программы поддержки местного самоуправления были приняты в 1995 и 1999 гг.¹ Основной целью первой программы являлось обеспечение становления и развития самоуправления населения Российской Федерации путем создания основ для формирования власти на муниципальном уровне при условии достижения муниципальными образованиями финансово-экономической самостоятельности. Вторая программа принята для совершенствования правовой, территориальной и организационной основ местного самоуправления, в том числе решения вопросов разработки предложений по систематизации, а в дальнейшем ¾ по кодификации законодательства в области местного самоуправления, методических рекомендаций по оптимизации территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления.

В Волгоградской области такая программа поддержки местного самоуправления² была принята еще в 1994 г. до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления. Во Владимирской, Калужской областях постановлениями глав администраций области утверждены основные мероприятия по выполнению федеральной программы поддержки местного самоуправления³.

В соответствии с программой становления местного самоуправления в Томской области⁴ основными направлениями государственной поддержки местного самоуправления на период реформы местного самоуправления избраны: формирование правовой основы местного самоуправления; формирование финансово-экономической основы местного самоуправления; организационно-методическая, информационная поддержка местного самоуправления; формирование системы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления; оказание содействия в организации муниципальной службы; создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления. На основании поставленных целей выделены основные задачи государственной поддержки местного самоуправления, содействия его становлению.

В целях формирования правовой основы деятельности местного самоуправления предусматривается участие органов государственной власти области и их структурных подразделений в разработке и принятии законов и нормативно-правовых актов Государственной Думы и главы администрации (губернатора) Томской области, закрепляющих: особенности организации местного самоуправления в Томской области; разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между органами государственной власти и органами местного самоуправления; порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления; порядок формирования муниципальной собственности; установление нормативов минимального бюджетного обеспечения и областных социальных стандартов; конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления.

В целях обеспечения функций местного самоуправления финансово-экономическими ресурсами необходимо осуществить меры по формированию муниципальной собственности; обеспечению четкого разграничения доходов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетом Томской области, между областным бюджетом и местными бюджетами; обеспечению права органов местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения и распоряжение муниципальной собственностью.

В целях оказания организационно-методической помощи в становлении местного самоуправления следует осуществить подготовку методических рекомендаций по реализации органами местного самоуправления функций, относящихся к их ведению; отработать порядок согласования рекомендаций государственных органов власти по вопросам местного самоуправления, функций, относящихся к их ведению между всеми уровнями власти; сформировать систему анализа, обобщения и обмена опытом деятельности органов местного самоуправления.

В целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления необходимо создать систему подготовки и переподготовки кадров; организовать подготовку и распространение литературы, программ обучения; определить базовые учебные заведения для подготовки и переподготовки муниципальных служащих; создать консультационные центры и центры переподготовки кадров Томской области.

Во-вторых, органы государственной власти обеспечивают реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на местное самоуправление. Этот вопрос неоднократно был предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.

Из постановления Конституционного Суда РФ. Самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает прав ни органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ни муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание системы местного самоуправления в определенные рамки по времени. Такая правовая позиция выражена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁵. Прекращение функционирования местной администрации и назначенного главы местной администрации до сформирования согласно уставу муниципального образования заменяющих их органов могло бы привести к дезорганизации системы управления по решению вопросов местного значения и, следовательно, к ущемлению прав и законных интересов населения в таких муниципальных образованиях⁶.

В названном постановлении Конституционного Суда РФ по Республики Коми отмечается, что не соответствуют Конституции РФ акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в которых:

¨ допускаются какие-либо формы властного воздействия вышестоящих местных представительных органов и местных администраций на нижестоящие;

¨ допускается замещение каких-либо должностей местной администрации путем назначения органом государственной власти или органом другого муниципального образования;

¨ устанавливается структура органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, а также общая схема органов местного самоуправления или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции РФ).

В-третьих, органы государственной власти осуществляют правовое регулирование местного самоуправления. На федеральном уровне приняты законы, регулирующие общие принципы местного самоуправления, основы организации местных выборов, муниципальной службы, формирования финансовых основ, проведения приватизации муниципального имущества. Значительный блок федеральных законов составляют отраслевые законы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления в отдельных отраслях народнохозяйственного комплекса. В разных субъектах Российской Федерации на первое место ставится решение разных проблем, необходимых для формирования местного самоуправления как одного из демократических институтов. В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о муниципальной службе, об административно-территориальном устройстве, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, о собраниях и сходах, об обращениях. Можно констатировать, что первоочередные законы, необходимые для становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, приняты.

В-четвертых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственную регистрацию уставов муниципальных образований. Об этом более подробно говорилось в главе 5.

В-пятых, органы государственной власти принимают меры по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования. При необходимости органы государственной власти вправе принимать меры государственного принуждения. Об этом уже также говорилось ранее в главе 11.

В статье 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называются некоторые формы контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления. Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципально-правовых актов. Уполномоченные органы государственной власти проводят контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

В-шестых, органы местного самоуправления предоставляют для информации в органы государственной власти субъекта Российской Федерации муниципально-правовые акты ¾ уставы муниципальных образований, собственные акты и акты собраний (сходов) и конференций местных жителей, решения, принятые на местном референдуме, муниципальные договоры (соглашения), а также иные муниципальные акты и договоры (соглашения), в случае если это предусмотрено законодательством либо по запросу.

В-седьмых, кроме того, взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти строятся на основе принципов законности, взаимного уважения, взаимной ответственности.

Анализ действующего законодательства и складывающейся практики позволяет выделить основные формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

1. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями.

Наделение полномочиями может осуществляться в двух формах⁷. Передача ¾ способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления. Делегирование ¾ это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, надо иметь в виду следующее:

1) в соответствии с Конституцией РФ наделение полномочиями осуществляется только законом. Но так как определение правового статуса местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, передача или делегирование полномочий осуществляется законом РФ, законами субъектов РФ;

2) объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Не случайно в Конституции РФ говорится об отдельных государственных полномочиях, хотя критерии оценки этого найти сложно;

3) наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для практики условие, гарантирующее:

¨ само выполнение полномочий;

¨ продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций;

4) государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующих государственных органов: давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий; оценивать принимаемые органами местного самоуправления решения не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности; отменять или приостанавливать при необходимости действие отдельных решений;

5) передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления является не обязательной, а возможной. Необходимо прежде всего решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления;

6) даже в том случае, когда исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления более эффективно, чем их непосредственное исполнение органами государственной власти, не во всех муниципальных образованиях имеется возможность реально осуществлять эти полномочия. Следовательно, нельзя принять единый перечень отдельных государственных полномочий, возлагаемых на все органы местного самоуправления в пределах субъекта Российской Федерации. Необходимо принимать решения либо по каждому муниципальному образованию отдельно, либо по группам однородных по возможности муниципальных образований;

7) поскольку структура органов местного самоуправления и компетенция этих органов устанавливается самостоятельно населением либо представительным органом местного самоуправления при принятии устава муниципального образования, полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местного самоуправления (например, администрации, главе муниципального образования, комитету, управлению или др.), а муниципальному образованию⁸.

В Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подробно не регулировался механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями. Этому вопросу была посвящена только часть 4 статьи 6 названного Закона, в соответствии с которой наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» есть глава 4 «Наделение отдельными государственно-властными полномочиями», состоящая из трех статей.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Как и ранее, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации ¾ законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и в порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, при условии если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

В части 6 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

На основании части 1 статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативно-правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям закона является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

В декабре 2005 г. были внесены отдельные поправки в некоторые статьи Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частях 4-5 статьи 20 Закона впервые была предусмотрена возможность осуществления отдельных государственно-властных полномочий за счет средств местного бюджета. В частности, органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами. Указанные Федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие:

1) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий;

2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 данного Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование вышеназванных полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Органы государственной власти производят контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

В настоящее время в 78 субъектах РФ (Алтайский, Краснодарский края, Владимирская, Ивановская, Кировская, Нижегородская, Пермская области и др.) приняты законы, регулирующие отдельные вопросы наделения органов местного самоуправления государственно-властными полномочиями. Причем в некоторых субъектах РФ (Тамбовская, Новгородская области) есть около десятка законов, регулирующих особенности наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями.

Закон Тульской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти»⁹ определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти области, порядок передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления ими переданных полномочий, а также контроль за реализацией переданных полномочий.

Правом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями обладают органы государственной власти Тульской области в пределах собственных полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом (Основным законом) и законами области. Органы местного самоуправления вправе принимать отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется законами области одновременно с передачей материальных и финансовых средств для их реализации. Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в бюджете Тульской области.

Не допускается наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления по вопросам:

а) изменения административно-территориального устройства района;

б) регулирования взаимоотношений между областным бюджетом и местными бюджетами;

в) наделения иными полномочиями, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности области, верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов области, нарушению прав других органов местного самоуправления, нарушению прав и свобод гражданина и человека.

Право на внесение проектов законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями принадлежит субъектам законодательной инициативы в порядке, установленном законами области. Проекты законов области по вопросам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями подлежат согласованию с органами местного самоуправления. Предложения и замечания органов местного самоуправления по проектам законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями учитываются при работе над законопроектами.

Контроль за реализацией переданных полномочий осуществляется органами государственной власти Тульской области по вопросам их ведения в формах:

а) проведения комплексных проверок и принятия в ходе проверок необходимых мер по оперативному устранению выявленных нарушений и их предупреждению;

б) привлечения к проверке представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления;

в) истребования объяснений и другой информации для проведения проверок;

г) вызова должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу нарушений и неисполнения законов области о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

д) выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений руководителям органов местного самоуправления. Предписания подлежат обязательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок или в срок, установленный в предписании, должны быть приняты меры по устранению нарушений и о результатах должно быть сообщено в областную думу и администрацию области;

е) автоматизированной системы контроля и проверки исполнения документов;

ж) правовой экспертизы и анализа нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых по вопросам реализации переданных полномочий.

В случае если выполнение делегированных полномочий по причинам, не зависящим от органов местного самоуправления, становится невозможным, они могут быть возвращены досрочно соответствующему органу государственной власти Тульской области вместе с полученными на их осуществление материальными и финансовыми ресурсами. В этом случае орган государственной власти Тульской области обязан принять на себя выполнение возвращаемых государственных полномочий.

Органы государственной власти Тульской области, делегировавшие органу местного самоуправления государственные полномочия на основе закона, могут по собственной инициативе принять на себя выполнение переданных полномочий, если при сложившихся условиях эти полномочия могут быть наиболее эффективно осуществлены на уровне Тульской области.