Управление в области охраны и использования объектов животного мира.

В соответствии со ст. 11 ФЗ «О животном мире» государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Президент РФ, реализуя свои конституционные полномочия (ст. 80 Конституции РФ), издает указы и распоряжения, имеющие направляющее, основополагающее значение для системы исполнительной власти в Российской Федерации. В сфере регулирования ФЗ «О животном мире» особое значение имеют, например, Указы Президента РФ: от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»[1], от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию", от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"[2] и др.

К компетенции Правительства РФ в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания отнесены, в частности: полномочия по разграничению собственности; установление порядка ведения государственного учета и государственного кадастра объектов животного мира; мониторинга объектов животного мира; государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; утверждение федеральных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания и др.

В соответствии со ст. 1 ФЗ от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. ФЗ «О животном мире» не устанавливает ограничений на такую передачу.

Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания состоят из федеральных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания и их территориальных (бассейновых) подразделений.

Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 67 «О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания»[3] установлено, что специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в РФ являются Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (Минсельхозпрод), Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии РФ), Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз), Федеральная пограничная служба РФ (ФПС РФ) и их территориальные органы.

С учетом последовавших изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти (образованием Государственного комитета РФ по рыболовству с осуществлением им функций в области рыбохозяйственной деятельности, ранее возложенных на Минсельхозпрод России, а затем преобразованием Минсельхозпрода в Министерство сельского хозяйства РФ, упразднением Госкомэкологии России и Рослесхоза с передачей их функций Министерству природных ресурсов РФ, именованием ФПС России Пограничной службой Российской Федерации в Федеральном законе) в настоящее время специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в РФ являются Минсельхоз России, Госкомрыболовство России, МПР России и Пограничная служба РФ.

Практически все федеральные органы исполнительной власти при осуществлении своих полномочий в иных сферах (здравоохранения, торговли, охраны правопорядка) вынуждены регулировать отдельные отношения, связанные с охраной и использованием животного мира. Из норм ст. 11 ФЗ «О животном мире» следует обязательность принятия ведомствами, не являющимися специально уполномоченными государственными органами, актов, регулирующих такие отношения, совместно со специально уполномоченными государственными органами или по согласованию с ними (причем отсутствие согласования носит пресекательный характер, влечет неприменение акта).

Согласно ст. 11 ФЗ «О животном мире» полномочия, специализация и структура специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания определяются Правительством Российской Федерации на основе требований настоящего Федерального закона. Такие требования содержатся в нормах статей ФЗ «О животном мире», закрепляющих полномочия РФ (ст. 5), основные функции специально уполномоченных государственных органов (ст. 13), права их должностных лиц (ст. 31), а также носящих ограничительный характер, например, указывающих на недопустимость совмещения контрольных и пользовательских функций (ст. 12), обязательность экологической экспертизы (ст. 20).

Особенности функционирования Минсельхоза России, МПР России и ФПС России как специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания определены в положениях о них (Положение о Министерстве сельского хозяйства РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 901[4]; Положение о Министерстве природных ресурсов РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. № 726[5]; Положение о Федеральной пограничной службе РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 2 марта 1995 года № 232[6]).

Положение о Госкомрыболовстве России пока не принято, но впредь до его утверждения этот федеральный орган исполнительной власти выполняет функции в области рыбохозяйственной деятельности, возложенные на Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 1998 г. N 1090 "Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации" (Постановление Правительства РФ от 10 февраля 1999 г. № 147 «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству» [7]).

Указанные положения не являются единственными правоустанавливающими нормативными актами. Так, статус специально уполномоченного государственного органа по охране биологических ресурсов и основные полномочия в этой сфере непосредственно приданы Пограничной службе РФ Федеральным законом от 4 мая 2000 г. № 55-ФЗ «О Пограничной службе Российской Федерации» [8]. Федеральными законами ряд функций по контролю и регулированию использования живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны закреплен за конкретно не поименованным «специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по рыболовству» (Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" [9], Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" [10]).

С другой стороны, отдельные полномочия специально уполномоченных органов определены в актах собственно природопользовательного или природоохранного законодательства (например, постановление Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. № 158 «О Красной книге Российской Федерации»[11]).

Минсельхоз России и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания; при этом действующие нормативные акты ограничивают его юрисдикцию территорией РФ, т.е. выводят из нее исключительную экономическую зону. В структуре Министерства сельского хозяйства образован Департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов (Охотдепартамент). Территориальными органами, находящимися в непосредственном подчинении Департамента являются управления по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных в субъектах Российской Федерации.

Согласно Положению о Министерстве сельского хозяйства на него возложено:

проведение государственной политики и осуществление государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания в Российской Федерации;

обеспечение организации и осуществления охраны и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;

осуществление государственного управления охотничьим хозяйством и обеспечение государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством охотничьих животных, а также состоянием среды их обитания и ведением охотничьего хозяйства;

осуществление нормирования в области использования и охраны объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, утверждение правил охоты, нормативов, лимитов, стандартов, инструктивно-методических и нормативно-технических документов в области использования и охраны объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, обеспечение государственного контроля за их соблюдением;

обеспечение организации и ведение учета, кадастра и мониторинга объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, установление лимита их добычи;

ограничение и приостановление в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением требований законодательства об охране и использовании животного мира, норм, правил и условий лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенных к объектам охоты;

утверждение по согласованию с Министерством финансов РФ такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, предъявление в суд или арбитражный суд в пределах своей компетенции исков о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения законодательства об охране и использовании объектов животного мира;

рассмотрение в установленном порядке дел об административных правонарушениях в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и наложение административных взысканий;

выдача долгосрочных лицензий на право пользование и разрешений на добычу объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, удостоверений на право охоты и установление порядка их выдачи, приостановление и аннулирование в установленном порядке в пределах своей компетенции лицензий.

Для охраны, учета охотничьих животных, регулирования их численности и надзора за соблюдением правил охоты на территории субъектов Российской Федерации приказами территориальных органов Охотдепартамента Министерства сельского хозяйства РФ создаются специализированные отряды по охране объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты. В составе отрядов могут формироваться оперативные группы. По решению Охотдепартамента Минсельхоза РФ при проведении мероприятий по охране объектов животного мира отряды одних охотуправлений могут направляться для оказания помощи в другие охотуправления. Осуществление возложенных на отряды функций распространяется на территории охотничьих угодий, включая особо охраняемые территории. Отряды формируются из должностных лиц охотуправлений.

Государственный комитет РФ по рыболовству (Госкомрыболовство России) и Пограничная служба РФ являются специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственный контроль в сфере охраны и использования водных биологических ресурсов.

Так, Пограничная служба РФ осуществляет охрану биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ и государственный контроль за соблюдением федерального законодательства об использовании и охране объектов животного мира и среды их обитания. В то же время нормативно закрепленные полномочия Госкомрыболовства России по охране водных биологических ресурсов распространяются на внутренние водные объекты, а по контролю и регулированию использования, исследованиям, сохранению и воспроизводству водных биологических ресурсов и среды их обитания (в части влияния на рыбные запасы) – на все вышеперечисленные акватории и за их пределы. МПР России, в свою очередь, на тех же акваториях ответственно за охрану морской среды (в целом), ее природных ресурсов, сохранение биологического разнообразия, соблюдение норм экологической безопасности.

Государственный комитет РФ по рыболовству является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим регулирование и межотраслевую координацию в сфере рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания. В составе Госкомрыболовства России действуют бассейновые органы, осуществляющие охрану, воспроизводство рыбных запасов и государственный контроль за их использованием во внутренних водных объектах.

Госкомрыболовство России, проводя государственную политику в области рыболовства и рыбного хозяйства, осуществляет исследование сырьевой базы рыболовства, ежегодно определяет общий допустимый улов, разрабатывает и утверждает правила рыболовства, уведомляет о них Федеральную пограничную службу РФ и осуществляет иные меры регулирования рыболовства и рыбоводства. После утверждения Правительством РФ распределения квот вылова водных биологических ресурсов в установленном порядке производится оформление российским и иностранным физическим и юридическим лицам разрешений на лов рыбы, добычу морских животных и растений в промышленных, научных, контрольных и рыбоводных целях.

Федеральная пограничная служба РФ осуществляет государственный контроль за соблюдением пользователями условий лицензий (разрешений) на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, а также других документов, на основании которых возникает право пользования водными биологическими ресурсами, а также контроль за выполнением международных договоров в сфере охраны водных биологических ресурсов.

Федеральной пограничной службой РФ осуществляются функции по обеспечению охраны биологических ресурсов в Каспийском и Азовском морях до определения их правового статуса.

Федеральная пограничная служба РФ осуществляет координацию использования сил и средств федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет государственный экологический контроль за охраной объектов животного мира и среды их обитания как федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и координирующих эту деятельность других федеральных органов исполнительной власти.

Приказом МПР России от 31 июля 2000 г. № 199 «Об организационной структуре управления межрегиональных территориальных органов МПР России» установлено, что выполнение полномочий МПР России как федерального органа исполнительной власти осуществляется министерством непосредственно, а также через территориальные органы межрегионального уровня – Департаменты природных ресурсов, формируемые в регионах применительно к федеральным округам, образованным Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849, и входящие в систему соответствующих Департаментов единые территориальные органы по субъектам РФ.

Статья 31 ФЗ «О животном мире» предоставляет должностным лицам, выполняющим задачи по охране объектов животного мира, право хранить, носить служебное огнестрельное оружие и специальные средства, применять в установленном порядке физическую силу, специальные средства, служебных собак и огнестрельное оружие.

Основными принципами государственного управления в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания в соответствии с ФЗ «О животном мире» являются:

обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира;

поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания;

осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности;

недопустимость совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира;

привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира;

отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами;

платность пользования животным миром;

приоритет международного права в области использования и охраны животного мира, охраны и восстановления среды его обитания.

Основными функциями специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания являются:

организация и осуществление охраны и регулирование использования объектов животного мира на территории Российской Федерации, континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством объектов животного мира, обеспечением их охраны, а также за состоянием и качеством среды обитания объектов животного мира;

организация и ведение государственного учета, государственного кадастра объектов животного мира и государственного мониторинга животного мира, а также ведение Красной книги Российской Федерации;

осуществление нормирования в области использования и охраны животного мира и среды его обитания;

организация проведения государственной экологической экспертизы;

осуществление международного сотрудничества в области охраны и использования объектов животного мира, изучение, обобщение и распространение международного опыта, обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира;

Можно выделить следующие основные направления совершенствования системы государственного управления в области охраны и использования объектов животного мира и среды его обитания:

1. Ориентация системы государственного управления на сохранение биоразнообразия как важнейшего компонента национального достояния и национальной безопасности. Временной масштаб и структура параметров системы государственного регулирования во всех сферах развития страны должны обеспечивать учет долгосрочных выгод от сохранения и неистощительного использования биоразнообразия. Необходимо развитие системы стратегической экологической оценки общих решений, определяющих направление развития страны.

2. Корректировка структуры органов управления в области сохранения и неистощительного использования природного биоразнообразия. Здесь выделяются следующие задачи:

- Создание специализированных природоохранных структур в аппаратах органов власти всех уровней.

- Создание экологических подразделений в аппаратах управления крупных компаний всех форм собственности.

- Совершенствование федеральной государственной службы охраны окружающей среды в целях эффективного сохранения биоразнообразия.

- Создание Экологического совета из представителей аппарата Президента РФ, аппарата Правительства РФ, заинтересованных министерств и ведомств, крупных природоресурсных компаний, Российской академии наук, ВУЗов и общественных организаций, в функции которого входит подготовка политических решений и рекомендаций в области охраны окружающей среды и неистощительного использования природных ресурсов.

3. Развитие системы совместного общественно-государственного управления биоразнообразием. Вовлечение населения и общественных организаций в процесс принятия решений, значимых для состояния биоразнообразия. Развитие системы общественного контроля за действиями государственных и коммерческих структур, влияющими на состояние биоразнообразия. Поддержка местного населения является необходимым условием эффективности природоохранных проектов. Участие населения в процессе принятия экологически значимых решений крайне важно, так как оказывает сильнейшее влияние на развитие экологической культуры. Использование опыта коренных малочисленных народов, их участие в системе управления и сохранение разнообразия традиционных природосберегающих форм хозяйствования является важным фактором сохранения биоразнообразия. Этот аспект развития системы управления соответствует стратегическому направлению демократизации общества, обеспечению прав человека.

4. Четкое определение задач, компетенции и функций органов исполнительной и законодательной власти, а также коммерческих и общественно-политических структур по вертикали в целях в целях эффективного сохранения биоразнообразия. Координация деятельности этих структур.

5. Корректировка задач и процедур принятия решений в системе управления:

- максимально полное использование имеющейся информации о состоянии биоразнообразия и угрозах для него;

- оценка соответствия принимаемых решений цели Национальной Стратегии сохранения биоразнообразия России;

- учет специфики конкретных природных биосистем;

- оперативное реагирование системы принятия решений на быстрые изменения состояния биоразнообразия или социально-экономических условий;

- контроль за исполнением решений.

Эти действия должны осуществляться на федеральном, межрегиональном и региональном уровнях, а также на конкретных участках деятельности.

6. Цикл управления должен включать:

- систему мониторинга биоразнообразия и влияющих на него социально-экономических процессов, причем необходимо обеспечить ее эффективное включение в систему принятия решений;

- систему принятия оперативных решений в области сохранения и использования биоразнообразия, для чего необходимы совершенствование системы критериев для определения приоритетов действия и разработка специальных требований по сохранению биоразнообразия при проведении экологической экспертизы;

- механизмы, обязывающие или заинтересовывающие структуры, воздействующие на природные биосистемы, руководствоваться принципами сохранения и устойчивого использования биоразнообразия, применять природосберегающие технологии, оперативно реагировать на локальные изменения обстановки и указания высших органов управления;

- независимые органы контроля за структурами, эксплуатирующими биоразнообразие или влияющие на него иным способом.

7. Учет пространственных границ природных систем в территориальной структуре системы управления. Границы крупных природных систем (бассейнов рек и озер, горных массивов и др.) часто не совпадают с границами административных единиц. Эти противоречия и несогласованность действий должны быть устранены координацией систем управления разных уровней, межрегиональной координацией, созданием координирующих центров в пределах экорегионов, включая бассейны.

8. Разработка и реализация региональных и экорегиональных Планов действий по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия в комплексе с программами социально-экономического развития этих территорий.

9. Включение задач сохранения биоразнообразия в процесс территориального планирования развития регионов, учет пространственной структуры популяций, видов и экосистем.

10. Обеспечение расширение круга партнеров. Система управления в области сохранения и использования биоразнообразия должна обеспечивать вовлечение в эту работу неправительственных общественных и коммерческих организаций, нетрадиционных партнеров из числа государственных структур. Необходимо не только расширение круга партнеров, но и их интеграция в целенаправленную деятельность по сохранению биоразнообразия.