Экологического права в России
В предыдущих темах были изложены основные понятия, проблемы и законы экологии, описан глобальный экологический кризис конца ХХ века и его особенности в России, экономический механизм осуществления ООС и рационального природопользования. Но для того, чтобы экономический механизм заработал, необходима законодательная база, регулирующая любые экономические отношения, в том числе и в экологии. Такая законодательная база обеспечивается экологическим правом, которое является отраслью права (аналогично уголовному, административному, гражданскому и других разделов права), а также отраслью юридической науки. Как и всякая другая наука, юриспруденция имеет свой специфический язык и терминологию, которые будут использованы в данном и следующем разделах. Сначала следует определить такие основные понятия и термины, как предмет, объекты, субъекты, нормы и источники экологического права. Предметом изучения юридической науки, как и всех гуманитарных наук, являются общественные отношения людей. Предметом экологического права являются волевые общественные отношения, имеющие объектом охрану и использование окружающей среды и урегулированные нормами экологического законодательства (определение норм экологического права см. далее). Волевой характер правовых общественных отношений определяется тем, что их возникновение, изменение и прекращение в значительной степени зависят от воли людей (в отличие, например, от действий, совершаемых в соответствии с законами природы). Объектами экологического права могут быть как отдельные природные объекты, в том числе природные ресурсы - земля, леса, вода, воздух, недра, так и природные комплексы (заповедники, заказники, национальные парки), а также вся биосфера в целом (последнее имеет отношение к международному экологическому праву). Субъектами экологического права являются физические и юридические лица, воздействующие на ОС, т.е. те, кто связан с ее потреблением, воспроизводством или охраной. Физическими лицами являются граждане – предприниматели, юридическими – хозяйствующие субъекты (предприятия, организации, учреждения), а также специально уполномоченные государственные органы по управлению и контролю в области ООС. Как уже было сказано в предыдущей лекции, главным таким органом в России является Министерство природных ресурсов. Нормами экологического права называются правила поведения, регулирующие отношения людей по поводу охраны и использования окружающей среды; они подразделяются на нормы-принципы, нормы-приоритеты и нормы-правила. Нормы-принципы закрепляют основополагающие начала ООС: предотвращение вреда окружающей среде ОС; охрана жизни и здоровья человека; обеспечение рационального использования природных ресурсов; свободный доступ к экологической информации; экономические принципы экологии: платность природопользования и «загрязнитель платит»; ответственность должностных лиц, предприятий, общественных организаций и граждан за нарушение требований экологического законодательства; соответствие российского и международного экологического законодательства. Нормы-приоритеты устанавливают правовые преимущества в охране и использовании одних объектов перед другими в интересах обеспечения качества окружающей среды. Например, в земельном праве приоритет имеют земли сельскохозяйственного назначения; среди водных объектов приоритет имеют воды питьевого и рыбохозяйственного назначения. Сельскохозяйственные объекты имеют приоритет перед промышленными, горнодобывающими и другими объектами. Общеэкологические приоритеты означают, что любые хозяйственные мероприятия подлежат прекращению, если они угрожают здоровью и экологической безопасности человека. Нормы-правила содержат экологические требования – императивы, которые подразделяются на предупредительные (экологическая экспертиза, экологический контроль и т.д.); запретительные, направленные на недопущение действий, причиняющих вред ОС (например, запрет на ввоз радиоактивных отходов в Россию для их захоронения); восстановительные (компенсационные), содержащие требования к нарушителю по восстановлению нарушенного состояния ОС; карательные императивы, заключающиеся в привлечении к ответственности (административной, уголовной и т.д.) за экологическое правонарушение; поощрительные, относящиеся, как правило, к экономическому механизму ООС (льготное кредитование и налогообложение); разрешительные (лицензии), устанавливающие право природопользователя на разведку или добычу полезных ископаемых, сброс или захоронение отходов и т.п.; обязывающие, определяющие правила поведения хозяйствующих субъектов при осуществлении ими своей деятельности. Все перечисленные нормы экологического права являются основными «кирпичиками» этой отрасли права. Источниками экологического права являются нормативно-правовые акты (документы), регулирующие экологические общественные отношения. Иерархия источников экологического права такова (каждый нижестоящий источник в этом рейтинге не должен противоречить вышестоящему): 1) международные конвенции и договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права; 2) Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г.; 3) федеративные договоры, заключенные между Российской Федерацией и субъектом Федерации; 4) федеральные и конституционные законы; 5) указы и распоряжения Президента РФ; 6) постановления и распоряжения Правительства РФ; 7)нормативные акты (конституции, законы, уставы) субъектов РФ; 8) нормативные акты министерств и ведомств; 9) нормативные акты органов местного самоуправления.
Дискуссионным в настоящее время является вопрос о признании в качестве источников экологического права судебных решений. Пока они не признаются таковыми, поскольку могут быть обжалованы (кроме решений Конституционного суда). Прокомментируем приведенную выше иерархию источников российского экологического права. Самыми высшими из источников являются международные конвенции, договоры и соглашения, подписанные Российской Федерацией и ратифицированные Государственной Думой РФ. Как известно, Россия является правоприемницей Советского Союза, так что все международные документы, подписанные СССР, если их действие не отменила Государственная Дума, должны выполняться Россией. Согласно Конституции РФ, международные договоры являются составной частью ее правовой системы. Предусмотрено, что если международным договором или соглашением установлены иные правила, чем предусмотрены Конституцией, то применяются правила международного договора. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., является первой Конституцией в истории России, в которой есть статьи экологического содержания. Она является Основным Законом России и имеет верховенство на всей территории страны. В ст. 42 сказано о правах граждан РФ, причем в ней отражены три позиции: каждый имеет право 1) на благоприятную окружающую среду; 2) на достоверную информацию о ее состоянии; 3) на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.. 42 статья Конституции РФ и ряд федеральных законов закрепили право граждан требовать от соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и возмещения вреда здоровью в результате неблагоприятного воздействия ОС. Отказ в предоставлении такой информации влечет за собой уголовную ответственность. Граждане имеют право обращаться в суд с исками о возмещении не только материального, но и морального вреда, который обычно выражается в том, что люди вынуждены переезжать в другое место, менять профессию, переносить физические и моральные страдания. Осуществление прав граждан всегда связано с выполнением ими определенных обязанностей перед обществом и государством. Это отражено, прежде всего, в ст. 58 Конституции РФ, а также в Федеральных законах, устанавливающих, что граждане обязаны: 1) соблюдать требования природоохранного законодательства: экологически безопасное проведение работ при строительстве и разработке недр, нормативы пользования животным и растительным миром, санитарно-эпидемиологические нормы; 2) платить установленные налоги и сборы для финансирования природоохранных мероприятий; 3) содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения, повышению экологической культуры населения; 4) выполнять экологические предписания, соблюдать стандарты качества окружающей среды, сохранять природный ландшафт. Экологическое содержание вложено также в статьи 9 и 36 Конституции РФ, касающиеся собственности на природные ресурсы. Федеративные договоры заключаются между государством – Российской Федерацией и субъектами Федерации; ими являются крупные города вместе с областями (исключения – Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, являющиеся отдельными субъектами Федерации), а также края (Краснодарский, Ставропольский и т.д.) и республики (Татарстан, Башкортостан и т.д.). Федеративные договоры не должны противоречить Конституции и международным договорам РФ. До недавнего времени в РФ было 89 субъектов Федерации, однако, в течение последних лет начался интенсивный процесс объединения некоторых национальных округов с соседними большими областями, так что в недалеком будущем число субъектов Федерации может несколько сократиться; Федеральные законы и природоресурсные Кодексы не должны противоречить перечисленным выше источникам. Важнейшим среди федеральных источников экологического права является Федеральный закон (ФЗ) «Об охранеокружающей среды», принятый 10 января 2002 г. К числу главных Кодексов, имеющих экологическое содержание, относятся Водный, Земельный и Лесной. Президент РФ, являясь главой государства, определяет основные направления внутренней и внешней политики, в том числе и в области экологии. Он вносит на рассмотрение в Государственную Думу РФ законопроекты, подписывает и обнародует федеральные законы. Его Указы и распоряжения обязательны для исполнения на всей территории страны и не должны противоречить перечисленным выше источникам экологического права. Далее в иерархии стоят постановления и распоряжения Правительства РФ, которое конституционно обеспечивает проведение в России единой государственной экологической политики. Нормативные акты субъектов РФ не должны противоречить всем перечисленным выше источникам экологического права. Согласно Конституции РФ и Федеративным договорам природопользование, ООС и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении РФ и субъектов Федерации. Формами нормативных актов субъектов Федерации могут быть Конституции республик, Уставы городов, республиканские Кодексы. Министерства, Федеральные службы и Федеральные агентства природоресурсного блока издают приказы, постановления и инструкции, являющиеся обязательными нормативными актами и источниками экологического права. Они не должны противоречить всем вышеперечисленным источникам экологического права. Замыкают иерархию источников нормативные акты органов местного самоуправления, если закон наделил их соответствующими полномочиями. Напомним, что большинство экологических проблем имеет местный, локальный характер.
|
