Формула визначення міжбюджетних трансфертів

В основі будь-якого бюджетного розподілу завжди лежить норматив. Фінансовий норматив за Бюджетним кодексом визначається діленням загальної суми фінансових ресурсів, які пов'язані з певною ціллю, на кількість мешканців чи кількість споживачів такої соціальної послуги. В зв'язку з істотними відмінностями регіонів і міст, Кабінету Міністрів України доручено розробляти ще й коригуючі коефіцієнти.

Міжбюджетні трансферти поділяються на:

дотацію вирівнювання;

субвенцію;

кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;

інші дотації.

Дотація вирівнювання - міжбюджетний трансферт на вирівнювання доходної спроможності бюджету, який його отримує.

Субвенції - міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції.

До цього моменту розглядалися тільки витрати бюджетів. Зрозуміло, що ця категорія і визначає сутність, характер і якість бюджетної системи, але витрат не може бути без доходів чи надходжень. Хоча розподіл доходів – це теж частина міжбюджетних відносин, його було регламентовано не в розділі “Міжбюджетні відносини”, а в розділі “Місцеві бюджети”. Тут також йде річ про вплив на розрахунок міжбюджетних трансфертів (рисунок 5.3).

Відносно субвенцій варіантів і непорозумінь з розподілом коштів бути не може, оскільки вони пов'язані з цільовим використанням коштів. Що ж стосується дотацій вирівнювання та, в певній мірі, зворотнього потоку (кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів), Бюджетним кодексом визначені основні параметри їх обчислення та встановлено, що таке обчислення повинне проводитися за формулою розробленою Кабінетом Міністрів України.

Ця формула має дуже складний вигляд. Багато схожих показників обумовлюють підвищену ймовірність помилок. Тому при використанні формули треба бути надто уважним. Для спрощення розуміння цієї формули далі буде дано спробу спростити саму формулу і з певних сторін критично її оцінити. Аналізувалася формула, призначена для визначення обсягів міжбюджетних трансфертів в 2003 році.

Зразу ж слід відмітити, що Бюджетним кодексом детально регулюються міжбюджетні трансферти всіх місцевих бюджетів за виключенням бюджетів районів у містах, бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань. Здійсненням трансфертів для таких бюджетів займаються певні міські та районні ради. Правова норма з такою суттю міститься у статті 101. В той же час виглядають нелогічними виділення в статі 88 (рисунок 5.3.) і статті 64 (рисунок 5.4.) переліку витрат і доходів, що враховуються при обчисленні міжбюджетних трансфертів. Якщо рішення остаточно приймає відповідна рада, то всі подібні вимоги будуть тільки декларативними. Так, формула визначення міжбюджетних трансфертів не має розрахунків для бюджетів цього рівня.

 

 

Рисунок 5.4. – Розподіл доходів між видами місцевих бюджетів

Стаття 98 містить обмежувальні параметри щодо формули, розроблюваної Кабінетом Міністрів України. Прямо сказано про те, що вона повинна враховувати такі параметри:

1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;

2) кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг;

3) індекс відносної податкоспроможності відповідного міста чи району;

4) прогнозний показник кошику доходів бюджетів місцевого самоврядування для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, і прогноз доходів, визначених частиною другою статті 66 цього Кодексу, - для районних бюджетів;

5) коефіцієнт вирівнювання.

Однозначно можна сказати, що кількість мешканців територіально-адміністративної одиниці у визначенні кошика доходів не враховується. Вона є у формулі, але із врахуванням індексу відносної податкоспроможності вплив її нівелюється.

 

, (1)

 

 

де ; (2)

 

 

D(izak) - прогнозний показник обсягу доходів (кошика доходів), закріплених за місцевим бюджетом, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів;

K(i) - індекс відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці (визначається з чотирма знаками після коми);

D(u1), D(u2), D(u3), D(i1), D(i2), D(i3) - обсяг доходів (кошика доходів),закріплених за усіма місцевими бюджетами та бюджетом адміністративно-територіальної одиниці за звітними даними про їх фактичні надходження за відповідні роки базового періоду;

L(u1), L(u2), L(u3), L(i1), L(i2), L(i3) - сума пільг, наданих місцевими органами влади з податків і зборів, що включені до обсягу доходів (кошика доходів), закріплених за усіма місцевими бюджетами та бюджетом адміністративно-територіальної одиниці за відповідні роки базового періоду;

N(u1), N(u2), N(u3), N(i1), N(i2), N(i3) - чисельність наявного населення України та адміністративно-територіальної одиниці на 1 січня відповідного року базового періоду;

D(u4) - прогнозний обсяг доходів (кошика доходів), закріплених за усіма місцевими бюджетами на плановий бюджетний період.

 

Спрощуємо й отримуємо:

. (3)

 

Враховуємо, що представляє собою питому вагу кошика доходів місцевого бюджету в загальному обсязі таких кошиків по Україні в цілому. Під виразом “кошик доходів” тут мається на увазі включення до кошика і сум пільг. В той же час математичний вираз говорить про знаходження середнього арифметичного зваженого значення X. Вагами виступає чисельність населення України за відповідний рік.

В цілому виходить, що знаходиться середньозважене значення питомої ваги кошика доходів, яке потім і помножується на загальну прогнозну суму кошику доходів за планований рік. Тобто тут не має прямого впливу чисельності мешканців регіону на значення показника.

Можна зробити висновок, що доходи розподіляються відповідно до попереднього (за останні три роки) співвідношення розподілу доходів між бюджетами з урахуванням загальної кількості мешканців України. Зауважимо, що прямого порушення Бюджетного кодексу тут не має, оскільки в ньому не вказано, яких мешканців мати на увазі – чи по Україні в цілому, чи по аналізованому регіону.

Це тільки доходи. Однак центральною формулою міжбюджетних трансфертів є така формула:

 

, (4)

 

де T – обсяг дотації вирівнювання (якщо це значення стає негативним, це означає перерахування коштів до Державного бюджету України); альфа – коефіцієнт вирівнювання; V – розрахунковий показник обсягу видатків; D – прогнозний показник обсягу доходів (кошика доходів); дельта D – розрахунковий обсяг коригування доходів. Індекс і позначає, що розрахунок відбувається для кожного місцевого бюджету.

Розрахунок D_i у вигляді D_izak вже розібрано вище. Обсяг коригування доходів, обумовлений депресивністю окремих регіонів, розраховується таким чином:

 

(5), , (6)

 

. (7)

 

Звертає на себе увагу чисто атрибутивне включення до формули індексу відносної податкоспроможності. Можна припустити, що це або помилка, або результат дії політичних інтересів. Таке навмисне ускладнення формул не може вітатися ні в якому разі. Крім того, середній коефіцієнт росту коефіцієнта відносної податкоспроможності розраховується не за правилами статистики, що в певній мірі викривлює розрахунок.

Після спрощення цих формул одержуємо:

 

, (8)

 

або якщо повністю:

, (9)

 

де Кі – коефіцієнт відносної податкоспроможності за відповідний рік.

Аналіз цієї формули говорить, що, теоретично, значення коефіцієнту, що застосовується до кошика доходів D_i може коливатися від -1 до 0. Практично ж десь від -0,3 до 0. Останнє означає, що для депресивних регіонів (регіонів де спостерігається зниження коефіцієнту відносної податкоспроможності) в обсяг дотації вирівнювання (якщо за формулою вона буде мати місце) буде додатково включено близько 30% кошику доходів такого регіону. Це значення є практично максимальним, але теоретично воно може бути і більшим в залежності від динаміки індексу відносної податкоспроможності за останні три роки. Залежність такого проценту збільшення від середнього значення коефіцієнту відносної податкоспроможності зображено на рисунку 3.

Виходячи з ілюстрації, можна говорити про те, що процент додаткового включення кошику доходів в дотацію вирівнювання за переважною масою бюджетів не буде перевищувати 10%.

Перекладемо на математичну мову розрахунок коефіцієнту вирівнювання “альфа”:

 

. (10)

 

Знову звертає на себе “розгорнутість” формули, яку частково можна пояснити і бажанням підкреслити, якого роду розрахунок проводиться. Від одиниці віднімається середня доля приросту скоригованого на пільги кошика доходів. Чим більший темп росту доходів, тим менший обсяг коштів перерахує регіон в бюджет. Для дотаційних регіонів альфа приймається рівним 1. В цілому отримуємо:

 

. (11)

 

Маса умов означає, що коефіцієнт буде дорівнювати 1 для дотаційних бюджетів і бюджетів, де закріплені доходи не змінюються, чи знижуються. Перші три рівняння характеризують недотаційні бюджети. Якщо темп приросту закріплених доходів більше 10%, коефіцієнт вирівнювання все одно буде дорівнювати 0,9. Тобто зауваження про те, що сума перерахувань до центру більша з тих регіонів, які краще працюють – безпідставні. 10% для регіону, який інтенсивно розвивається – це невелика сума, особливо, коли врахувати, що це 10% не від всього доходу, а тільки від різниці між витратами і доходами. Взагалі, чим більше процент (менше одиниці альфа), тим вигідніше для регіону. Обмеження альфи діапазоном від 0,9 до 1 – це вимога Кабінету Міністрів. За наведеним же розрахунком альфа міг би відповідати теоретично необмеженому діапазону чисел.

В Бюджетному кодексі такі обмеження встановлені від 0,6 до 1. При цьому, виходячи зі змісту п. 9 статті 98 Бюджетного кодексу України, коефіцієнт вирівнювання повинен застосовуватися як до дотацій, так і до сум, що перераховуються до центрального бюджету. Тобто тут проявилася еволюція від коефіцієнта вирівнювання до коефіцієнта стимулювання. Тому можна вважати, що назва “коефіцієнт вирівнювання” для даного показника не підходить, оскільки все відбувається навпаки. Краще було б сказати – “коефіцієнт стимулювання“.

З матеріалів розроблених за проектом підтримки економічної і фіскальної реформи (SEFR) за фінансової підтримки Агентства США з міжнародного розвитку можна дізнатися про наміри створення формули, принципи її створення. Тут також приводиться характеристика і оцінка положень формули. Позитивно робочою групою оцінюється стабільність формули. За Бюджетним кодексом це проявляється у тому, що коефіцієнти відносної податкоспроможності визначаються раз на три роки. Це положення вступає в силу з розрахунків на 2004 рік. В той же час і після 2004 року буде діяти п. 4 цієї ж статті, який потребує врахування трьох останніх бюджетних періодів. Стабільність така норма здатна принести, але виконання в формулі і нормах кодексу на даний час не носить системний характер.

Висновок про стимулювання місцевих бюджетів до нарощення доходів теж можна піддати сумніву, оскільки дотаційний бюджет при зниженні відносної податкоспроможності буде покривати свої витрати практично пропорційним зростанням дотації. А нарощення податкових надходжень на душу населення при досягненні темпу 0,9 значно зменшить таку пропорційність. Після досягнення позитивної динаміки не податкоспроможності, а розміру доходів, місцевий бюджет буде отримувати в своє розпорядження не більше 10% суми зворотнього трансферту (рисунок 5.5.).

Рисунок 5.5. – Ілюстрація розрахунку обсягу коригування