Завдання та методи бюджетного регулювання

 

У бюджетній системі України, до складу якої входить майже 12 тисяч бюджетів, обов’язково виникають взаємовідносини між різними бюджетами, яким притаманні великі за обсягами зустрічні потоки бюджетних коштів. Підставою для існування міжбюджетних відносин є визначені законодавством держави:

- розподіл повноважень між державною виконавчою владою та органами місцевого самоврядування;

- гарантія з боку держави щодо фінансування наданих повноважень органам місцевого самоврядування;

- розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи.

Найважливіші складові системи міжбюджетних взаємовідносин представлені на рис. 1:

Система міжбюджетних відносин

 

Визначальне місце посідають відносини, відображені у блоці 1 та 2, адже розподіл влади в Україні, державна гарантія існування місцевого самоврядування зумовили проведення розмежування повноважень між органами законодавчої, виконавчої, судової влад і органами місцевого самоврядування. Основи Бюджетного поділу закріплені Конституцією та іншими законами.

Виконання повноважень органами державної влади та місцевого самоврядування потребує здійснення певних видатків із відповідних бюджетів, за рахунок яких вони утримуються.

Гарантією фінансування видатків є надання бюджетам відповідних дохідних джерел, достатніх для виконання покладених на них завдань. Спроба чіткого розмежування і закріплення доходів за кожною ланкою бюджетної системи вперше була зроблена українським законодавством за вищезгаданим законом. Нажаль, запропоновану цим документом схему не вдалося повною мірою втілити на практиці.

Отже, основою міжбюджетних відносин є розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи, проведене відповідно до розподілу повноважень органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Проте розмежування доходів, проведене на єдиних засадах для бюджетів відповідного рівня, не дає змоги збалансувати абсолютно всі бюджети. Причиною Бюджетного є значні відмінності у формуванні доходів та у складі й обсягах видатків бюджетів територіальних утворень, які мають об’єктивний характер і спричинені:

- різноманітністю природнокліматичних умов;

- різним екологічним станом територій;

- особливостями розташування населених пунктів, зокрема адміністративних центрів;

- насиченістю шляхами сполучення;

- кількістю населення, його віковим складом;

- економічним розвитком народного господарства та його спеціалізацією;

- станом соціальної та побутової інфраструктури тощо.

Вплив цих та багатьох інших факторів визначає різну вартість послуг, які надають місцеві органи в розрізі адміністративно-територіальних одиниць; різний податковий потенціал, який безпосередньо впливає на формування дохідної бази місцевих бюджетів; неоднакову потребу в коштах, що спрямовуються на підтримку соціально незахищених верств населення, утримання об’єктів соціально-культурної сфери тощо.

Остаточне збалансування бюджетів одного рівня, яке неможливо провести лише розмежуванням їхніх доходів і видатків, досягається за допомогою перерозподільних процесів в межах бюджетної системи. Вони відображені у блоках 3 і 4. Це:

- надання коштів “бідним” у фінансовому розумінні територіям. Форми фінансової допомоги – дотації, субсидії та субвенції;

- вилучення коштів у відносно “багатих” у фінансовому розумінні територій. Форми вилучення – внески з відповідних бюджетів до державного (див. рис. 2)

 

 

Перерозподіл бюджетних ресурсів

 

Окрім перерозподілу бюджетних ресурсів, зумовленого нерівномірним розвитком територій та дією інших об’єктивних факторів, між окремими ланками бюджетної системи виникають відносини в процесі виконання бюджетів: взаєморозрахунки, взаємозаліки, фінансування видатків за допомогою випуску векселів, надання бюджетних позичок тощо (блок 5). Звичайно, в певних межах існування таких форм міжбюджетних відносин є нормальним явищем, проте їх переважання, у порівнянні з фінансовими операціями, неприпустиме.

Міжбюджетні відносини, відображені у 3 і 4 блоках, становлять зміст поняття “бюджетного регулювання”. Якщо треба дати стисле визначення бюджетного регулювання, то можна стверджувати, що воно полягає у збалансуванні бюджетів, які входять до складу бюджетної системи. Це досягається за допомогою перерозподілу бюджетних ресурсів.

Бюджетне регулювання в нашій країні має давню історію. За радянських часів необхідність збалансування бюджетів зумовлювалася недостатністю власних дохідних джерел місцевих бюджетів, значною централізацією фінансових, у тому числі бюджетних ресурсів.

 

 

Бюджетне регулювання загалом не слід розглядати лише як діяльність у межах бюджетної системи, пов’язаної всього-на-всього з перерозподілом бюджетних ресурсів. Бюджетне регулювання відображає процеси політичного та народногосподарського значення, за допомогою яких вирішуються загальнодержавні завдання з забезпечення економічного зростання, розвитку продуктивних сил, піднесення рівня добробуту населення, усунення розбіжностей у рівнях розвитку певних територій, фінансового забезпечення місцевого самоврядування, вирішення національних проблем. Усе це надає бюджетному регулюванню виняткове значення та особливе місце у складі міжбюджетних відносин.

У процесі бюджетного регулювання вирішується багато завдань, проте основними серед них є:

- досягнення відповідності між видатками та доходами всіх бюджетів, тобто їхнє збалансування;

- забезпечення рівномірності надходження доходів для запобігання перебоїв у фінансуванні видатків;

- створення зацікавленості органів місцевого самоврядування у повній мобілізації доходів на своїй території;

- забезпечення самостійності у використанні додатково одержаних коштів в процесі виконання місцевих бюджетів;

- перерозподіл бюджетних ресурсів між “багатими” й “бідними”, у фінансовому розумінні, територіями;

- ув’язка обсягів одержаної фінансової допомоги з конкретними зусиллями з мобілізації податків і зборів, залученні додаткових дохідних джерел;

- здійснення фінансового вирівнювання.

Загалом бюджетне регулювання – поняття глибшого змісту, а фінансове вирівнювання входить до складу процедур бюджетного регулювання. Отже, фінансове вирівнювання є складовою частиною процесів бюджетного регулювання.

В межах кожної, навіть незначної за розмірами країни, завжди об’єктивно існують розбіжності у фінансовому потенціалі окремих територій, певні особливості щодо формування дохідної бази бюджетів і можливостей задоволення місцевих потреб. З огляду на це видатки місцевих бюджетів при зіставленні з кількістю населення можуть значно різнитися у розрізі адміністративно-територіальних утворень. Фінансове вирівнювання спрямоване на нівелювання (у певних межах) таких відхилень тому, що їхнє існування створює неоднакові умови для надання гарантованих державою соціальних, адміністративних та інших послуг.

У складних процесах бюджетного регулювання розрізняють вертикальне та горизонтальне бюджетне регулювання. Вертикальне бюджетне регулювання має на меті забезпечення необхідними дохідними джерелами всіх ланок бюджетної системи (державного бюджету України та місцевих бюджетів) відповідно до наявного порядку розмежування повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування. Вирішення Бюджетного завдання досягається шляхом розподілу видатків між ланками бюджетної системи та надання їм доходів, достатніх для фінансування цих видатків.

Горизонтальне бюджетне регулювання покликане усунути розбіжності між рівнями бюджетної забезпеченості в розрізі місцевих бюджетів (міських, районних у містах, селищних та сільських). Іншими словами, основний зміст горизонтального бюджетного регулювання полягає у фінансовому вирівнюванні бюджетів у територіальному розрізі.

 

Державний бюджет України

 

Вертикальне

бюджетне

Зведений Бюджет АРК

регулювання

		Зведені бюджети міст Києва та Севастополя

 

Горизонтальне бюджетне

Зведений бюджет області

регулювання (фінансове вирівнювання)

 

Напрямки бюджетного регулювання

 

Отже, районні та обласні бюджети не мають власних дохідних джерел, а утворюються за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів для задоволення суспільних потреб територіальних громад. Щодо коштів державного бюджету України, які виділяються для збалансування місцевих бюджетів є лише відповідними щаблями на шляху їхнього просування до місцевих.

Можна зробити висновки:

- бюджетна система України характеризується досить значним ступенем централізації бюджетних ресурсів, понад половина яких акумулюється у державному бюджеті України;

- місцеві бюджети як в цілому, так і в розрізі її окремих видів (міських, селищних, сільських) неможливо збалансувати без використання міжбюджетних трансфертів;

- обласні бюджети є основним каналом руху бюджетних трансфертів, які спрямовуються з державного бюджету для збалансування місцевих і здійснення фінансового вирівнювання;

- перевищення доходів над видатками притаманне лише обмеженому числу бюджетів, які перетворюються на донорів для інших бюджетів (цей висновок підтверджують щорічні закони про державний бюджет України).

Стан горизонтального бюджетного регулювання можна охарактеризувати на основі аналізу розміру видатків із бюджетів у розрахунку на душу населення.

Зіставлення абсолютних розмірів видатків бюджетів у розрахунку на душу населення свідчить про значний крок на шляху до вирішення завдань горизонтального бюджетного регулювання – усунення значних відмінностей між обсягами видатків у розрізі областей, їхні відхилення від середнього значення в Україні, наближення розмірів видатків у тих областях, де вони були максимальними щодо середнього рівня.

Отже, завданням бюджетного регулювання є послаблення коливань у фінансуванні видатків з місцевих бюджетів, наближення фактичних їх розмірів до гарантованого державою мінімального рівня соціальних потреб, наукове обґрунтування Бюджетного рівня.

Збалансування доходів і видатків бюджетів, вирівнювання бюджетної забезпеченості територій здійснюється за допомогою особливих методів. Вибір методів бюджетного регулювання залежить від того, як саме розмежовані доходи між ланками бюджетної системи відповідно до розподілу повноважень між державною виконавчою владою та місцевим самоврядуванням.

У світовій практиці використовуються три основних способи розмежування доходів:

1) розподіл податків та інших доходів за ланками бюджетної системи;

2) розщеплення надходжень від податків за допомогою закріплення за кожною ланкою бюджетної системи конкретних часток податку в межах єдиної ставки оподаткування;

3) встановлення територіальних надбавок до загальнодержавних податків.

Використання того чи іншого способу розмежування доходів між ланками бюджетної системи залежить від засад побудови бюджетної системи, які в свою чергу визначаються державним устроєм країни.

В Україні з її перехідною економікою бюджетна система має багато ознак успадкованих від бюджетної системи колишнього СРСР, їй, зокрема притаманна практика розщеплення податків між різними рівнями бюджетів, яка сформувалася внаслідок зміцнення централізованих засад в управлінні країною, обмеження прав місцевих органів влади. Розмежування доходів між ланками бюджетної системи в Україні є симбіозом першого та другого із зазначених методів – певною мірою існує розподіл деяких видів надходжень. Крім Бюджетного, провадиться розщеплення податків між бюджетами.

В бюджетній практиці України переважно використовувались такі два методи бюджетного регулювання:

1) метод відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків і доходів, які надходять на території місцевого бюджету;

2) надання фінансової допомоги бюджетам на певну визначену суму (бюджетні трансферти).

Застосування цих методів бюджетного регулювання зумовлено:

- встановленим у законодавстві поділом повноважень органам державної виконавчої влади та місцевого самоврядування;

- складом системи оподаткування та поділом усіх податків і зборів на загальнодержавні та місцеві;

- розмежуванням доходів між ланками бюджетної системи, також закріпленим чинним законодавством;

- наявністю об’єктивної нерівномірності економічного та соціального рівня розвитку територій і необхідністю, з огляду на це, здійснення фінансового вирівнювання.

1) Метод відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків і доходів передбачає надходження до місцевих бюджетів частини загальнодержавних податків і доходів (регулюючі доходи), які справляються на території місцевого самоврядування.

При неможливості збалансування місцевих бюджетів за допомогою регулюючих доходів (навіть спрямуванням їх у доходи до місцевих бюджетів у стовідсотковому розмірі) застосовуються бюджетні трансферти (дотації, субсидії, субвенції).

Метод відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків і доходів був започаткований ще у 1991році разом із проведенням податкової реформи. Досвід багаторічного використання Бюджетного методу свідчить про такі його переваги, які полягають у тому, що:

- збалансування місцевих бюджетів проводиться із застосуванням гнучких дохідних джерел, тобто здійснюється ефективно;

- досягається зацікавленість місцевих фінансових органів у повній мобілізації не лише власних дохідних джерел, а й загальнодержавних податків, тому що визначену частину можна одержати лише при умові повного надходження;

- місцеві фінансові органи несуть відповідальність за своєчасне та повне надходження загальнодержавних податків і доходів.

Ефективність методу відсоткових відрахувань пояснюється тим, що в якості регулюючих доходів в Україні традиційно використовуються такі, що характеризуються:

- рівномірністю надходження в часі;

- рівномірністю надходження на території країни;

- достатньо великими розмірами надходжень;

- захищеністю від дії економічних та інших факторів, які могли б спричинити коливання в обсягах надходжень.

В умовах ринкової економіки, на думку багатьох вчених, перевага повинна надаватися єдиним нормативам у бюджетному регулюванні, які створюють однакові умови для всіх територій. Застосування єдиних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків та доходів, що надходять на територію місцевого самоврядування, начебто дуже зручне та просте з точки зору практичного втілення, в процесі якого можна уникнути болісної процедури визначення конкретного розміру нормативу відрахувань для кожного місцевого бюджету.

Також доцільніше за нинішніх умов було б використовувати групові нормативи відрахувань від загальнодержавних податків. Досить значні розбіжності в рівнях розвитку окремих територій, розмірах податкового потенціалу, відмінності у бюджетному забезпеченні населення зумовлюють необхідність вирізнення певних груп адміністративно-територіальних утворень, до місцевих бюджетів яких передаватимуться регулюючі податки за єдиними, в межах цих груп, нормативами.

Використання єдиних і групових нормативів повинно передбачати також і застосування єдиних критеріїв для визначення розмірів бюджетних трансфертів, необхідних для остаточного збалансування місцевих бюджетів.

Практикою бюджетного регулювання України за роки її незалежності застосовувалися всі види нормативів відрахувань від загальнодержавних податків.

2) Як розподіл податків і доходів між ланками бюджетної системи їхнє розщеплення не усуває можливості застосування бюджетних трансфертів. Надання фінансової допомоги бюджетам у вигляді бюджетних трансфертів (дотацій, субсидій, субвенцій) слід також розглядати як один із методів бюджетного регулювання.

Трансферти у зарубіжній практиці трактуються як “передавальні платежі”, характерними ознаками яких є те, що рух коштів у вигляді трансфертів не супроводжується зустрічним одержанням товарів, послуг або грошей. Трансфертні платежі можуть виплачуватися урядом або фірмою домогосподарству чи фірмі; якщо такі платежі здійснює уряд, то їх називають урядовими або державними трансфертними платежами, в багатьох країнах – субсидіями.

Широке за своєю сутністю поняття “трансферних платежів” у бюджетній сфері трансформується та конкретизується за допомогою поняття “субсидії”. У кожній країні є своя специфіка у наданні субсидій, проте всі їхні різноманітні види можна об`єднати у дві основні групи: безумовні (або загальні) субсидії та умовні (або спеціальні) субсидії.

Субсидії загального призначення (на практиці їх називають дотаціями) надаються місцевим бюджетам з метою їх збалансування; механізм надання не потребує цільового використання одержаних коштів і тому ці субсидії не обмежують самостійність місцевих властей. Новим підходом щодо надання бюджетних трансфертів в європейських країнах стало використання певних програм, а не здійснення фінансування в межах визначеної суми.

На противагу субсидіям загального призначення субсидії спеціального призначення (або субвенції) передбачають цільове використання одержаних коштів. Метою надання субвенції є фінансування державних програм або проектів, а також забезпечення органів місцевого самоврядування коштами, необхідними для виконання делегованих повноважень. Субвенційний механізм може передбачати дольову участь органів місцевого самоврядування у фінансуванні відповідних потреб і видатків.

Одним із видів трансфертних платежів у зарубіжних країнах є бюджетні гранти. Основна відмінність грантів від субсидій полягає в тому, що вони мають одноразовий епізодичний характер, тоді як бюджетні субсидії характеризуються систематичністю надання і є постійною невід`ємною складовою процесу бюджетного регулювання.

Нерідко можна зустріти ширше тлумачення трансфертів, до яких окрім субсидій відносять податки, надходження від яких розподіляються між національним і субнаціональним рівнями влади, а також плату за користування певними видами суспільних благ, які надаються через мережу закладів освіти, охорони здоров`я, фізичної культури, спорту, культури.

Поняття офіційних трансфертів в українську бюджетну практику було вперше запроваджено із введенням нової бюджетної класифікації. Характерною особливістю сучасної вітчизняної трактовки бюджетних трансфертів є те, що до них відносяться не лише кошти які одержують бюджети нижчих рівнів від державного бюджету бюджетів вищих рівнів, а також перерахування коштів, які здійснюються у зворотньому напрямку, тобто надлишки доходів від бюджетів нижчих до бюджетів вищих рівнів. Усі бюджетні трансферти в бюджетній класифікації поділяються на дві групи, залежно від цільового спрямування коштів – поточні та капітальні.

До поточних офіційних трансфертів належать грошові допомоги (дотації), які одержують бюджети нижчих рівнів при нестачі дохідних джерел, тобто метою надання поточних офіційних трансфертів є збалансування цих бюджетів.

Капітальні офіційні трансферти (субвенції) передбачають цільове використання одержаних коштів і тому безпосередньо впливають на структуру видатків бюджетів, які їх отримують. Цілі, на які спрямовуються субвенції, пов’язані, в основному, з виконанням органами місцевого самоврядування делегованих державою повноважень.

Залежно від джерел одержання офіційні трансферти розподіляють на:

1) офіційні трансферти від органів державного управління;

2) офіційні трансферти одержані з-за кордону;

3) офіційні трансферти з недержавних джерел.

Трансферти посідають важливе місце в процесі бюджетного регулювання. За своїм значенням вони не поступаються перед методом відрахувань від загальнодержавних податків і доходів.

Причому, досвід зарубіжних країн підтверджує, що останніми роками спостерігається стала тенденція до зростання ролі бюджетних трансфертів, підтвердженням якої є збільшення їхньої питомої ваги у сукупних доходах місцевих бюджетів. У багатьох країнах субсидії перетворилися на основний елемент муніципального фінансування. Їхня питома вага в складі фінансових ресурсів муніципальних формувань знаходиться в межах 30-60%: в Австрії – 35%, Бельгії – 450%, у Фінляндії – 31%, Франції – 26%, Німеччині – 45%, Італії – 38%, Нідерландах – 60%, Польщі – 60%, Румунії — 79 %, Болгарії — 78 %, Угорщині — 66 %, Латвії — 68 %, Словенії — 67 %, Великобританії — 77 %, у Нідерландах — 60 %. У деяких країнах трансферти формують незначну частину доходів місцевих бюджетів: у Швеції — 19 %, Франції — 25 %, Австрії — 35 %, у Данії — 24 %.

Джерелами виплати бюджетних трансфертів можуть бути відрахування частки надходжень від одного або декількох податків, що сплачуються до Державного бюджету; щорічні асигнування з Державного бюджету. У розвинених країнах перевагу надають першому джерелу, а в країнах з перехідною економікою — часто в міру політичних мотивацій та можливостей бюджету вищого рівня — бюджетним асигнуванням.

За допомогою бюджетних трансфертів вирішуються такі завдання:

- досягнення збалансування бюджетів, здійснюється активний вплив на структуру видаткової частини;

- проводиться вирівнювання бюджетних диспропорцій у розрізі територій країни;

- здійснюється фінансування соціально-економічних програм загальнодержавного значення;

- місцеве господарство розвивається відповідно до визначених загальнонаціональних пріоритетів.

Звісно, об’єктивно притаманні бюджетним трансфертам потенційні можливості щодо позитивного вирішення зазначених завдань втілюються лише за умови наявності випробуваного, досконалого та цілісного механізму їх надання, який, зокрема, передбачає гарантії щодо повного та своєчасного одержання коштів, а також контроль з боку державних органів за ефективним їх витрачанням.

Однією з центральних і, водночас, суперечливих проблем внутрішньодержавних фінансових відносин є надання місцевим органам влади коштів з централізованого бюджету. Хоча вагома підтримка місцевих органів влади забезпечується їх участю у загальнонаціональних податках, проте її, як правило, виявляється не досить для забезпечення адекватного фінансування місцевої влади по виконанню своїх функцій згідно із законодавством. Тому вона доповнюється прямими державними трансфертами, частка яких у доходах місцевих бюджетів у різних становить від 10 до 35%. Спричинюють таке становище декілька факторів.

По-перше, найчастіше надання деяких суспільних благ, як от: освіта, охорона здоров`я та навколишнього середовища тощо, ефективніше здійснювати на локальному рівні, де їх виробництво максимально наближене до споживачів, а тому й менші управлінські витрати і більш ефективний контроль за використанням коштів. Видатки місцевих бюджетів на виробництво таких благ, мають, природно, покриватися відповідними трансфертами із централізованого бюджету.

По-друге, існують такі локальні суспільні блага, що характеризуються так званим спіл-овером, або зовнішнім ефектом. Ними можуть користуватись і мешканці сусідніх територій, хоча і не несуть при цьому жодних видатків. Цю явну несправедливість можна подолати шляхом спільного фінансування проектів декількома територіями, але часто така можливість не може бути реалізована або через брак у них коштів, або внаслідок небажання деяких з них брати участь у фінансуванні (це явище аналогічне проблемі “безбілетників”, що виникає у відносинах індивід – колектив при виробництві благ колективного споживання). Тому, враховуючи високу значущість таких локальних суспільних благ, держава має забезпечувати фінансову підтримку тим місцевим органам влади, які їх надають.

По-третє, між адміністративно-територіальними одиницями існують об’єктивно обумовлені відмінності щодо можливостей залучення доходів до місцевого бюджету. Які зберігаються навіть при стовідсотковій ефективності їх збирання і стовідсоткових відрахуваннях від суми загальнонаціональних податків. Ці відмінності доходного потенціалу, породжені диференціацією рівня економічного розвитку територій, структури економіки, демографічних особливостей і т.п., можуть досягати разючого розмаху: у Польщі на початку 90-х років максимальний розрив між доходами гмін на душу населення сягає 1: 500² . Нездатність деяких осередків місцевої влади сформувати бюджет, достатній для фінансування видатків, робить необхідною централізовану допомогу нужденним адміністративним одиницям, оскільки одним із завдань держави є забезпечення приблизно однакових умов життя громадян, незалежно від того, де вони мешкають.

По-четверте, в деяких випадках держава перекладає на місцевий рівень функції. Які законодавчо (і навіть конституційно) закріплені як її сфера відповідальності, - наприклад, утримання військових гарнізонів, органів правопорядку або грошові виплати певним категоріям населення згідно із національним законодавством, - що має супроводжуватись стовідсотковим відшкодуванням з національного бюджету понесених видатків.

По-п’яте, можуть виникати різні обставини, що вимагають такої експанції місцевих видатків, профінансувати яку місцеві бюджети просто не в змозі, - наприклад, у разі стихійного лиха, структурної кризи, що вражає регіони із сконцентрованими там неперспективними виробництвами тощо. Подавати допомогу в цих випадках має знову ж таки Державний бюджет.

Таким чином, необхідність спеціальної бюджетної підтримки місцевих органів влади у формі прямих бюджетних трансфертів (далі ПБТ) обумовлена, насамперед, вимогами ефективної алокації та справедливості. Однак, це звичайно, не виключає випадків, коли така допомога подається із суто політичних причин, наприклад, щоб забезпечити лояльність місцевої адміністративної еліти до центру, або коли вона є результатом позакулісних домовленостей між місцевою та центральною бюрократією.