Цели и формы бюджетного выравнивания

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма явля­ется проблема бюджетного выравнивания (сбалансированности). Различаются понятия вертикальной сбалансированности (вертикаль­ного выравнивания) и горизонтальной сбалансированности (горизон­тального выравнивания), которыми широко оперируют в зарубеж­ной практике бюджетного федерализма и которые нашли примене­ние в России с 1994 г. в связи с введением системы трансфертов из федерального Фонда финансовой поддержки регионов. Смысл и цели вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания могут быть различными.

В западных концепциях бюджетного федерализма вертикальное выравнивание трактуется как процесс достижения сбалансированно­сти между объемом обязательств каждого уровня власти по расхо­дам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). Принцип вертикальной сбалансированности представляет требования как к вышестоящему уровню власти (бюджету), так и к региональ­ным и местным властям (бюджетам). В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уров­не недостаточны для финансирования предоставления услуг (выпол­нения функций), за которые отвечает тот или иной региональный или местный орган, то центральное правительство обязано предоста­вить этому нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы.

Когда речь идет о «вертикали», имеется в виду устранение несо­ответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. Такое несоответствие полностью устранить без внешней корректировки нереально: абсолютное совпадение налогового потен­циала и объективных потребностей данной территории практически не встречается. Поэтому центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регу­лирования и объемами налоговых поступлений, может и должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов, направляя в их доходы какую-то часть средств, аккумулированных на уровне феде­рального бюджета Российской Федерации.

Что касается региональных и местных властей, то принцип вер­тикальной сбалансированности накладывает на них, во-первых, от­ветственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор, во-вторых, обязанность эффективно и ответственно использовать свои права по сохранению и увеличе­нию собственного доходного потенциала.

Как считает известный американский специалист в области бюд­жетного федерализма профессор Р. У. Рафьюз, «в том случае, если региональным и местным руководителям понадобится увеличить ме­стные налоги для покрытия более высоких расходов на программы, за которые они отвечают, им, скорее всего, придется проявить осо­бую осторожность при расходовании таких средств, в отличие от средств, которые выделяются из вышестоящего бюджета в виде грантов... им придется объяснять, почему обещаемые ими услуги важнее налоговых отчислений и почему более высокое качество ус­луг стоит того, чтобы налоги увеличивались. Такое положение по­могает налогоплательщикам лучше представлять себе прямую взаимосвязь между затратами на оказание той или иной услуги и ожи­даемыми количеством и качеством услуг».

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования. Оно должно сочетаться с процессом горизонталь­ной сбалансированности бюджетов. Горизонтальное выравнивание (сбалансированность) означает пропорциональное распределение на­логов между субъектами Федерации (регионами) по определенной формуле для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях (потенциалах) различных территорий (субъектов Фе­дерации и муниципалитетов). Такие проявления неравенства регио­нов рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично неравенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев населения, как форма проявления социаль­ного неравенства, вызываемая территориальным фактором.

В условиях Российской Федерации задача горизонтального вы­равнивания сложна, как ни в одной другой стране. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гражданину и че­ловеку гарантированы широкие социальные и гражданские права и свободы, защита их со стороны государства и его обязанность предоставлять широкую совокупность государственных услуг; право каждого на труд и вознаграждение не ниже установленного феде­ральным законом минимального размера оплаты труда, на защиту от безработицы; защита государством материнства и детства; гаран­тирование социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца; право на государственные пенсии и социальные пособия в соответствии с законом; право на бесплат­ное или доступную плату за жилище малоимущим; право на охрану здоровья и медицинскую помощь, на благоприятную окружающую среду; право каждого на образование, гарантирование общедоступно­сти и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего про­фессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Вместе с тем решение задачи обеспечения каждому гарантиро­ванных государством услуг и благ связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможно­стей региональных и местных органов власти. Существенное воздей­ствие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантиро­ванных государством, оказывают рыночные процессы, развернув­шийся и продолжающийся экономический кризис, а также процессы приватизации, сопровождающиеся массовым отказом тысяч предпри­ятий от социальных затрат и содержания объектов социально-быто­вой сферы, грозящие в ближайшем времени «сбросом» излишней численности работников, которые вынуждены обращаться за соци­альной защитой к государству.

В процессе горизонтального выравнивания бюджетной обеспе­ченности населения разных регионов необходимо принимать во внимание дифференциацию населения по уровню получаемых денеж­ных доходов, региональные различия в прожиточном минимуме, связанные в существенной степени с уровнем цен региональных по­требительских рынков.

В последние годы в Российской Федерации в методологии бюд­жетного выравнивания осуществляется переход от индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расчетов к финан­совым трансфертам на основе единой для всех регионов методики их исчисления.

Само по себе бюджетное выравнивание существует как в федера­тивных, так и в унитарных государствах. Оно выступает как объек­тивно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства и его экономической системы. Стратегическая задача бюджетного выравнивания состоит в том, чтобы объединять федеративное государство, его земли и народы, всех его граждан.