Принципы и механизмы взаимодействия федерального, региональных и местных бюджетов

Структурная перестройка бюджетной системы в Российской Фе­дерации, связанная с переходом от единого государственного бюдже­та к бюджетной системе федеративного типа, завершилась ликвида­цией административной бюджетной вертикали. Формирующиеся но­вые экономико-правовые отношения в бюджетно-налоговой сфере привели к возникновению новой категории, определяемой как взаи­модействие бюджетов. Сущность нового типа межбюджетных отно­шений — взаимодействия бюджетов — состоит в самостоятельности, обособленности, взаимозависимости бюджетных фондов и субъектов межбюджетных отношений и их объективной ориентированности на реализацию как интересов каждого уровня бюджетной системы, так и бюджетных интересов государства в целом.

Взаимодействие бюджетов — это отношения и про­цессы возникновения денежных потоков, финансовых ресурсов, их ре­гулирования и использования по конечному адресному назначению в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных расходов, определенных ежегодно принимаемыми законами о феде­ральном, региональных и местных бюджетах. В процессе взаимодей­ствия бюджетов сначала разделяются финансовые ресурсы (налого­вые потоки) и они направляются по соответствующим каналам на формирование федерального бюджета и бюджетов субъектов Феде­рации, а потом регулируется их поток юридическим и физическим лицам. В ходе взаимодействия бюджетов осуществляется вертикаль­ное и горизонтальное выравнивание бюджетов и обеспечивается реа­лизация целей социально-экономической, в том числе бюджетно-на­логовой, политики.

В системе взаимодействия бюджетов сохраняется определенная детерминированная связь, иерархия, которая исходит из направлен­ности бюджетных потоков в системе бюджетного федерализма пре­имущественно «сверху вниз», поскольку финансовые трансферты идут в основном из федерального бюджета.

Содержательная сторона взаимодействия бюджетов как финансо­вой категории выражается системой следующих принципов: само­стоятельность бюджетов в образовании и распределении доходов в соответствии с действующим законодательством; необходимая со­гласованность между бюджетами в процессе их формирования, рас­пределения и использования; солидарная ответственность бюджетов в выполнении бюджетных функций и обеспечении целей бюджетно­го финансирования, прежде всего в отношении гарантированных со­циальных норм и нормативов; приоритетность федерального бюдже­та в формировании бюджетной базы и бюджетно-налоговой полити­ки; достижение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как результат взаимодействия бюджетов; подконтрольность и ответственность бюджетов нижестоящего уровня перед бюджетом вышестоящего уровня в части целевого и адресного использования финансовой помощи; прозрачность бюджетных потоков между уров­нями бюджетной системы.

Самостоятельность и обособленность бюджетов разных уровней означает:

· право законодательных (представительных) органов государст­венной власти и органов местного самоуправления на каждом уров­не бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

· наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, определяемых законодательством Российской Федерации;

· законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и налоговым законода­тельством России;

· право самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов, источники финансирования их дефицитов, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полу­ченных в ходе исполнения законов о бюджете, или сумм экономии;

· недопустимость компенсации потерь в доходах и дополнитель­ных расходов за счет бюджетов других уровней, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Нарушение принципов взаимодействия бюджетов ослабляет всю систему бюджетного федерализма и может служить причиной неже­лательных тенденций к унитаризации или излишней децентрализа­ции (конфедерализации) межбюджетных связей. На практике нару­шение принципов взаимодействия бюджетов ведет к росту противо­речий в межбюджетных отношениях, столкновению интересе? Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Принципы и цели взаимодействия бюджетов могут быть реали­зованы только посредством эффективно действующих бюджетно-на­логовых механизмов и соответствующих финансовых технологий. В системе бюджетного федерализма должны функционировать три финансовых механизма: механизм распределения расходных полномо­чий; механизм распределения налоговых полномочий и налоговой базы; механизм бюджетных трансфертов, обеспечивающий итоговую сба­лансированность всех уровней бюджетной системы.

Механизм распределения расходных полномочий бюджетов содер­жится в Бюджетном кодексе Российской Федерации и в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах, а также в бюджетной классифика­ции Российской Федерации. Бюджетная классификация в части функциональной и экономической классификации расходов бюдже­тов и источников финансирования дефицитов бюджетов является единой для бюджетов всех уровней. Бюджетный кодекс РФ делит расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания на текущие расходы и капитальные расходы, обеспечивающие инно­вационную и инвестиционную деятельность органов власти. Законо­дательство устанавливает расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета; расходы, совместно финансируемые из бюджетов всех уровней; расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации; расходы, финансируе­мые исключительно из местных бюджетов.

Механизм распределения налоговых полномочий и налоговой базы определяется Налоговым кодексом Российской Федерации, законами о конкретных видах налогов и законами о бюджетах на очередной финансовый год. Предусматривается введение федеральных, регио­нальных и местных налогов и сборов (см. гл. 16); разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы. Введено правило, в соответствии с которым при распределении на­логовых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федера­ции. Федеральное законодательство ввело ограничение на полномо­чия других уровней: не могут устанавливаться региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации.

Механизм бюджетных трансфертов формируется законами о бюд­жетах на предстоящий финансовый год. Система федеральных трансфертов субъектам Российской Федерации включает:

а) трансферты из пяти федеральных фондов финансовой помощи регионов;

б) це­левые субвенции на обеспечение финансовой поддержки районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на компенса­цию тарифа на электроэнергию территориям Дальнего Востока, ока­зание дополнительной финансовой помощи высокодотационным регионам, финансирование программ по развитию регионов;

в) дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образова­ниям, отдельным городам;

г) финансирование программ по разви­тию регионов;

д) трансферты в форме зачета встречных требований;

е) бюджетные ссуды;

ж) финансовые гарантии за счет средств феде­рального бюджета;

з) средства федерального бюджета, переданные в управление субъектам Российской Федерации.

В федеральных законах о федеральном бюджете ежегодно утвер­ждаются показатели федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Например, на 2002 г. фонд форми­руется в размере 14% общего объема налоговых доходов, поступаю­щих в федеральный бюджет, за исключением доходов, контроль за поступлением которых осуществляет Государственный таможенный комитет Российской Федерации. Федеральным законом утверждается сумма каждого субъекта в Фонде финансовой поддержки, за исклю­чением регионов-доноров, не получающих данный вид трансферта. Сведения об общем объеме средств фонда подлежат ежемесячному доведению до субъектов Российской Федерации. Исполнение Фонда финансовой поддержки производится Федеральным казначейством с учетом возникающих в процессе исполнения федерального бюджета взаимных расчетов с бюджетами субъектов Федерации.

Средства федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации выделяются только субъектам РФ, выпол­няющим требования бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации, без каких-либо исключений, дополнений и особых условий.

Размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъ­ектам Российской Федерации, уменьшается на сумму стоимости имущества, передаваемого на договорной основе в соответствии с действующим законодательством из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации, а также на сум­му стоимости находящихся в федеральной собственности акций, пе­реданных на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации субъектам Российской Федерации для по­следующей продажи.

В условиях бюджетных ресурсов, имеющихся у федерального центра, федеральные трансферты регионам предназначены в основ­ном для решения задач вертикального и горизонтального выравни­вания бюджетной обеспеченности и носят характер финансовой по­мощи. Так, в порядке оказания финансовой помощи субъектам Рос­сийской Федерации в 2001 г. из федерального бюджета было перечислено 230,0 млрд. руб., что составляет 17,3% общей суммы расходов федерального бюджета, в том числе дотации и субвен­ции — 49 млрд. руб. (37% общей суммы расходов), трансфер­ты — 30,0 млрд. руб. (7,7%), средства, получаемые по взаимным рас­четам — 4,6 млрд. руб. (0,3%). Ограниченность средств не позволяет осуществлять крупномасштабное финансирование инвестиционного

характера в регионах, что является крупным недостатком в совре­менных межбюджетных связях.

В целях обеспечения защиты интересов федерального бюджета и полноты мобилизации в нем финансовых ресурсов правительство Российской Федерации в случаях нарушения отдельными субъектами Российской Федерации и закрытыми административно-территориаль­ными образованиями установленного законодательством Российской федерации порядка зачисления налогов и иных доходов в федераль­ный бюджет вправе применять к ним следующие санкции:

· приостанавливать финансирование из федерального бюджета фе­деральных программ и мероприятий, осуществляемых на территори­ях соответствующих субъектов Российской Федерации, перечисле­ние средств, предусмотренных по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней», и иных средств федерального бюджета, установленных федеральным законом к перечислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и в бюджеты закрытых админист­ративно-территориальных образований, а также предоставление бюд­жетных ссуд и кредитов;

· прекращать выдачу лицензий на экспорт;

· приостанавливать поставку продукции, поступающей централизо­ванно из государственных ресурсов.