Государственный служащий: проблема правового статуса

 

Понятие «государственный служащий» является одной из базовых категорий института государственной службы. Попытки ее осмыслить в прошлом предпринимали многие выдающиеся мыслители. Например, еще в XVII веке выдающийся английский философ Томас Гоббс полагал, что государственным служителем является тот, кому суверен (будь то монарх или собрание) поручает известный круг дел с полномочиями представлять в нем лицо государства. Следуя этой логике, можно говорить о том, что он признавал государственным служащим любое лицо, которое высшая власть в государстве наделяет властными полномочиями и которое действует от имени этой власти и в ее интересах.

В современном российском законодательстве понятие «государственный служащий» заметно трансформировалось, при этом оно закреплено нормативно. В соответствии с частью 1 статьи 3 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» государственным служащим признается гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном ФЗ, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемой за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В части 2 статьи 21 данного ФЗ конкретизируются требования, предъявляемые к гражданину, поступающему на государственную службу.

Как видно, среди формальных требований на первом месте стоит наличие у него российского гражданства. Это требование является общепринятым. Едва ли не найдется государство, которое бы не требовало от своих государственных служащих быть его гражданином. Оно вполне логично вытекает из содержания государственной службы и института гражданства. Действительно, согласно статье 3 ФЗ от 31 мая 2002 года №62-ФЗ «О гражданстве РФ» гражданство есть устойчивая правовая связь лица с РФ, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Именно с наличием у лица гражданства соответствующего государства законодательство связывает обладание им всей полнотой прав, прежде всего, политических. Поэтому любое государство весьма ревностно охраняет прерогативу своих граждан в данной сфере, ограждает ее правовыми средствами от влияния иностранных граждан и лиц без гражданства. Как известно, часть 4 статьи 32 Конституции РФ гарантирует гражданам право на равный доступ к государственной службе. Это право - форма реализации права граждан на участие в управлении государством. Оно относится к области политических прав, так как предполагает наличие определенных властных полномочий. Таковыми согласно статье 11 Конституции РФ могут обладать только установленные государственные органы и, пусть опосредованно, все государственные служащие.

В качестве одного из оснований отказа в принятии на государственную службу ФЗ в пункте 6 части 3 статьи 21 устанавливает наличие у лица гражданства иностранного государства. Правда, здесь же делается оговорка о том, что доступ такого гражданина на российскую государственную службу возможен, если он урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями. Пока таких соглашений нет. Наконец, следует поддержать предложение о заключении в ФЗ нормы, которые бы обязывали гражданина при поступлении на государственную службу сообщать о наличии у него гражданства иностранного государства и предоставлять документы, это подтверждающие. К сожалению, пока такая норма отсутствует, что дает законные основания поступающему на государственную службу не указывать данное весьма важное обстоятельство. Среди оснований для прекращения государственной службы ФЗ устанавливает такое основание, как прекращение гражданства РФ.

Еще одним аспектом проблемы гражданства государственного служащего в России является особенность государственного устройства страны. Как известно, Россия — государство федеральное. Согласно статье 5 Конституции РФ все субъекты федерации равноправны, вместе с тем, та же статья признает статус государства только за республиками в составе России. Поскольку одним из неизменных атрибутов любого государства является гражданство. Следовательно, оно, несмотря на единое гражданство РФ, также может существовать и в республиках как субъектах РФ. Однако наличие или отсутствие гражданства субъекта РФ не может служить основанием для отказа в приеме на государственную службу.

Некоторый интерес представляет такое требование, как владение государственным языком. Видимо, в статье 21 ФЗ следует все же сделать уточнение, что в нем идет речь именно о русском языке как государственном языке РФ. Если говорить о проблеме языка на государственной службе, то она особенно актуальна для республик в составе РФ. Только данные субъекты РФ часть 2 статьи 5 Конституции РФ признает государствами, и на этом основании часть 2 статьи 68 закрепляет за ними право устанавливать свои государственные языки. В этой связи возникает вопрос: должен ли государственный служащий соответствующего субъекта РФ знать наряду с русским языком также язык соответствующего субъекта РФ? Ответ должен быть только отрицательный. Правда в юридической науке трудового права есть и иные мнения. Поэтому на практике в некоторых республиках государственные служащие при поступлении на государственную службу и, не зная языка этой республики- субъекта РФ, порой утрачивают принцип равного доступа к государственной службе.

Но в данном случае совершенно не учитывается то обстоятельство, что право граждан на равный доступ к государственной службе - одно из основных конституционных прав, неотъемлемая составная часть прав и свобод человека и гражданина, которые, как известно, согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ могут быть ограничены не иначе, как Федеральным законом, а не законами субъектов РФ. И еще хочется напомнить, что признание русского языка государственным означает, что на нем, в частности, издаются официальные документы, ведется работа в законодательных и исполнительных органах государственной власти, в судах, то есть там, где по закону осуществляется государственная служба вне зависимости от того, федеральный это уровень государственной службы или региональный. Подобный подход подтверждается нормами закона РФ от 25 октября 1991 года №1807-1 «О языках народов РФ». Например, в части 1 статьи 11 закреплено, что в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком РФ могут употребляться государственные языки республик. Указанная норма даже не носит императивный характер, в данном случае речь идет лишь о дозволении. Таким образом, государственному служащему республики по общему правилу вполне достаточно знать русский язык как государственный язык РФ. Требование для государственного служащего в обязательном порядке знать государственный язык республики неправомерно.

Еще одной особенностью правового статуса государственного служащего является то, что на него распространяются обширные правоограничения, нормативно закрепленные в статье 11 ФЗ. Анализ этих правоограничений с уверенностью позволяет сделать вывод: они, прежде всего, выступают в качестве превентивного средства против возможных, в первую очередь, корыстных злоупотреблений государственных служащих (см. пункт 1, часть 1 статьи 11 ФЗ).

В юридической науке справедливо отмечалось, что ФЗ так и не были закреплены критерии «педагогической, научной и иной творческой деятельности». Поэтому необходимо попытаться выяснить содержание этих понятий.

Действующее законодательство нормативно закрепляет только понятие «научная деятельность». Согласно статье 2 Федерального закона от 23 августа 1996 года № 127 ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» таковой признается деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе: фундаментальные научные исследования - экспериментальная и теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей природной среды; прикладные научные исследования - исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач. Что касается понятия «педагогическая деятельность», то ее нормативно закрепленное определение в законодательстве отсутствует. Правда, анализ норм ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ от 13 января 1996 года № 12-ФЗ «Об образовании», а именно, понятие «образование», сформулированное в преамбуле данного закона, в принципе, позволяет дать собирательное определение понятия «педагогическая деятельность». Таковой является профессиональная деятельность лиц, имеющих образовательный ценз, установленный типовым положение об образовательном учреждении соответствующего типа и вида, и имеющая целью осуществление целенаправленного процесса воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства.

Наконец, определение понятия «иная творческая деятельность» вообще определить крайне трудно из-за его широты и многообразия видов такой деятельности. Как видно, та же научная или педагогическая деятельность, очевидно, сами являются по закону одними из видов творческой деятельности.

Говоря о научной и педагогической деятельности, следует отметить, что в настоящее время широко распространенной практикой стало чтение лекций, участие в научно-практических конференциях и семинарах, заведывание кафедрами, членство в ученых советах образовательных учреждений многими государственными служащими, обычно высокопоставленными и лицами, замещающими государственные должности категории «руководители». Очень часто участие высокопоставленных должностных лиц в различных мероприятиях является для них своеобразной визитной карточкой, а для самого мероприятия является рекламой. За участие в престижных мероприятиях его участники (имеются в виду должностные лица) получают весьма солидные гонорары в добавление к материальному обеспечению по государственной должности, причем на вполне легальной основе. При этом удел государственных служащих, замещающих государственные должности среднего и низшего звена, на которых возложена самая трудная, во многом неблагодарная работа, - смиренно исполнять свои должностные обязанности, обеспечивая иногда не только должностные полномочия, но и ту самую «научную, педагогическую и иную творческую деятельность» своих руководителей.

Несмотря на отмеченные недостатки и несовершенство законодательства, нет сомнений в том, что научная, педагогическая и иная творческая деятельность должна быть разрешена государственным служащим. Более того, она должна поощряться. Однако эта проблема до сих пор остается не разрешенной, и решение ее видится в существенном уточнении нормы пункта 11 части 1 статьи 11 ФЗ. Первым шагом в этом направлении могло бы стать закрепление для государственных служащих и лиц, замещающих должность категории «руководители», ограничения заниматься этой деятельность исключительно во внеслужебное время. Желательно было бы даже закрепить промежуток времени в течение суток, когда указанным лицам заниматься такой деятельность запрещено законом. Такой промежуток следует определить в период с 8.30 до 18.30. Мы с вами рассмотрели проблемы только некоторых из правоограничений для государственных служащих, но они имеются и по остальным категориям.

Для определения правового статуса государственного служащего и института государственной службы в целом, исключительное значение имеет понятие «должностное лицо». Нужно признать, что при этом ФЗ его нормативно не закрепил. Данное понятие единственный раз упоминается лишь в части 7 статьи 21, где говорится, что назначение на государственную должность государственной службы первой группы категории «специалисты» осуществляется соответствующим должностным лицом. В настоящее время на федеральном уровне понятие должностное лицо закреплено в примечании к статье 285 УК РФ и в примечании к статье 24 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

В литературе по вопросам государственной службы выдвигается предложение о принятии специальных законодательных актов о должностных лицах и их правовом статусе. Но это не выход. Категорию «должностное лицо» нельзя рассматривать саму по себе, в отрыве от категории «юридическая ответственность», а также от самого института государственной службы. Выход из положения видится в закреплении общего понятия «должностное лицо» в законе о государственной службе, а также в уже принятых нормативных правовых актах о видах юридической ответственности. Имеется в виду ФЗ «Об основах государственной службы РФ» и «О системе государственной службы РФ». Данное понятие должно быть общим как для федеральной государственной службы, так и для государственной службы субъектов РФ.

Однако на практике пока имеет место иное. В наибольшей степени рассматриваемое понятие получило отражение в региональном законодательстве о государственной службе.

Если говорить о федеральном уровне, то общее понятие «должностное лицо» предполагалось закрепить в проекте Кодекса государственной гражданской службы РФ (вариант 1998 года). В статье 5 данного законопроекта должностное лицо определялось как гражданский служащий, замещающий должность руководителя, а также должность специалиста, в должностные обязанности которого входит выполнение функций государственного контроля и надзора, и иное лицо, признанное таковым в соответствии с ФЗ. Хорошо видно, что в данном определении законодатель при отнесении того или иного государственного служащего к должностным лицам во главу угла поставил выполнение им определенных функций, реализация которых требует совершения юридически значимых действий, которые предполагают применение мер государственного принуждения.

Такой подход заслуживает внимания и поддержки.

В юридической науке понятие «должностное лицо» начало исследоваться еще с 40-х годов XX века. Наиболее удачным является определение, предположенное известным административистом Ц. А. Ямпольской. Еще в 1949 году она предложила считать должностными лицами тех государственных служащих, которые «при определении своей служебной компетенции имеют право на совершение юридически значимых действий и, в частности, административных актов». Признавая значимость того понятия должностного лица, которое предложила Ц. А. Ямпольская, тем не менее, хотелось бы отметить, что на тех лиц в государственном аппарате, которые уполномочены совершать юридически значимые действия, заметное влияние могут оказывать (и на практике часто оказывают) государственные служащие, которые в силу своего должностного положения совершать такие действия самостоятельно не вправе. Они имеют фактическую возможность принимать участие в совершении юридически значимых действий, оказывают реальное влияние на лиц, уполномоченных их совершать.

Вот почему целесообразно нормативно закрепить статус должностного лица для отдельных групп государственных служащих, которые самостоятельно юридически значимые действия не совершают. Но при этом они уже в силу занимаемой ими должности (например, помощник Президента РФ или советник Правительства РФ). Возможно, имеет смысл нормативно закрепить отнесение к должностным лицам всех лиц, замещающих государственные должности категории «руководитель», и всех государственных служащих, занимающих группы высших и главных государственных должностей государственной службы категории «заместитель» и «специалист». Таким образом, необходимость четкого определения «должностное лицо» связано, главным образом, с совершением законодательства о государственной службе и, в частности, механизма ответственности в государственном аппарате, поскольку именно должностные лица выступают ее самостоятельными специальными субъектами. При этом любая санкция, применяемая к должностным лицам, обычно заметно строже, чем к гражданам и другим государственным служащим. И это логично, поскольку должностное лицо наделено определенными полномочиями и может нанести своими противоправными действиями заметно больший ущерб общественным отношениям, охраняемым соответствующими нормами права. Следовательно, категория «должностное лицо» неотделима от категории «ответственность». Понятие «должностное лицо» в уголовном и административном праве близки, но не тождественны, и это подтверждается в законодательстве. В отличие от понятия должностного лица, закрепленного в УК, КоАП дает более широкое его определение. При этом каждый вид юридической ответственности имеет свои характерные, только ему присущие особенности. Перспектива выработать единое для всех отраслей права определение понятия «должностное лицо» выглядит сомнительно. Сделать это ни в законодательстве, ни в юридической науке пока не удалось. Возможно, в современных условиях в этом и нет необходимости.

Учитывая множественность видов юридической ответственности, уместно поставить вопрос о многоаспектности понятия «должностное лицо». Таким образом, каждому виду юридической ответственности должно соответствовать самостоятельное определение понятия «должностное лицо», отражающее ее специфику и смысловое содержание. Кроме того, целесообразно разделение должностных лиц на публичных и частных. Для государственной службы особое значение имеет определение публичного должностного лица. К публичным следует отнести:

1) лиц, замещающих государственную должность категории «руководитель» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, депутаты Государственной Думы, судьи и др.);

2) государственных и муниципальных служащих;

3) председателя и членов Совета директоров Центрального банка РФ и служащих ЦБ.

В демократическом государстве возникает необходимость обеспечить соблюдение установленных законодательством правил не только гражданами и хозяйствующими субъектами, но и самим государственным аппаратом. Хорошо известно, что своими бюрократическими действиями он нередко до неузнаваемости искажает суть изначально верных предписаний. Такое положение подрывает авторитет государства в обществе, вызывает у граждан недоверие к институтам публичной власти. Одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в государственном аппарате, является дисциплинарная ответственность государственных служащих. Нельзя не отметить, что дисциплинарная ответственность - это именно тот вид юридической ответственности, меры которой чаще всего на практике применяются к государственным служащим. Вероятность применения к государственному служащему мер дисциплинарной ответственности заметно выше, чем мер административной или уголовной ответственности.

Отличительным признаком дисциплинарной ответственности является то, что ее меры применяются к виновному государственному служащему в порядке подчиненности вышестоящим государственным органам или должностным лицам, уполномоченным назначать государственного служащего на государственную должность. Надлежащая дисциплина в государственном аппарате - необходимое условие его эффективной и стабильной работы. Режим дисциплины предполагает, что каждый государственный служащий неукоснительно соблюдает правила поведения, установленные в государственном органе, своевременно и четко выполняет данные ему вышестоящим руководителем законные поручения.

Особенностью дисциплинарной ответственности государственных служащих в современной России является то, что пока имеет место явно недостаточная регламентация дисциплинарного производства на государственной гражданской службе. Такое положение досталось России от советского периода государственного строительства. В СССР, вплоть до 1991 года, действовали Основы дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденные Постановлением ЦИК СССР и СНГ СССР от 13 сентября 1929 года и, конечно, трудовое законодательство. В настоящее время - смешанное регулирование дисциплинарных отношений. С одной стороны, дисциплинарные отношения частично регулируются специальными нормами, содержащимися в законодательстве о государственной службе, с другой - нормами законодательства о труде, содержащимися в главе 30, которые оказываются общими и для государственных служащих, и для наемных работников.